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Democratização e Dívida: As Discussões nos Anos 80 e a Percepção da Integração


Os debates que levaram à formulação da idéia recente de integração dos países do Cone Sul, na segunda metade dos anos 80, especialmente dos pontos de vista de Argentina e Brasil (3), tinham na raiz dois elementos aparentemente centrais: a reestruturação produtiva dos grandes grupos transnacionais atuando na região e a busca destas empresas por ganhos de localização e escala e, de outro lado e não menos importante, a busca dos governos novos, que representavam forças do processo de redemocratização da região, em curso neste período, por alternativas de desenvolvimento que pudessem se viabilizar como um caminho diverso das políticas de ajuste estrutural ao pagamento da dívida externa que se constituíam como situação padrão na condução macroeconômica desses países ao longo daquela década, a partir da elevação das taxas de juros por parte dos EUA, com o Governo Reagan (4), e a escassez de capitais que se seguiu no cenário financeiro internacional para a renegociação de dívidas magnificadas por políticas de endividamento externo levadas adiante nos anos 70 por governos ditatoriais na região.

Deixando de lado a primeira destas raízes, pois embora com capacidade de influenciar pesadamente a condução de políticas de Estado, o centro de seu processo de definição estava fora da região, nas matrizes destes grupos, é importante centrar a discussão aqui no segundo elemento, a busca por uma alternativa de desenvolvimento.

Isso envolve retornar à dura discussão ao longo dos anos 80, quando de um lado o conjunto dos movimentos sociais organizados, e muitas vezes setores dos próprios governos, se confrontavam com as limitações que as políticas de ajuste ao pagamento das dívidas externas acordadas entre os governos da região e as instituições financeiras multilaterais, FMI e Banco Mundial à frente. Esta situação, com elementos comuns nos dois principais parceiros do Mercosul, dá o pano de fundo não apenas para a busca de alternativas, mas também para uma aproximação nova entre os movimentos organizados nos dois países em busca de forças para enfrentar a visão de ajuste via geração de mega-superávits no comércio exterior e compressão do mercado interno patrocinada pelas instituições financeiras multilaterais.

Para os movimentos sociais, entender a dinâmica do endividamento (resultantes de processos diferentes em Brasil e Argentina), mas sobretudo a crise da dívida externa, explicitada a partir da moratória mexicana no começo da década e o início das negociações dos acordos referentes à dívida externa com as instituições financeiras multilaterais e a estruturação das chamadas “políticas de ajuste estrutural” leva a uma aproximação face à hostilidade que estas políticas representavam às demandas democráticas apresentadas pelos movimentos sociais ao longo dos processos de redemocratização. Na dinâmica do endividamento em si muitas vezes se apresentavam grandes projetos, com enormes conseqüências negativas sobre o meio-ambiente e na grande maioria das vezes sobre as populações por eles diretamente atingidas, patrocinados especialmente por instituições multilaterais de fomento, como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, que funcionavam para ir criando canais de aproximação entre os movimentos sociais dos vários países (defensores do meio ambiente, atingidos por barragens, populações indígenas e outras populações tradicionais, pequena agricultura familiar, entre outros). Por outro lado, os parâmetros das chamadas “políticas de ajuste” acordadas com aquelas instituições previam cortes orçamentários e limitadores ao crescimento econômico, quando não resultavam (como na maioria das vezes) em estagnação e processos recessivos, com enormes efeitos negativos sobre a maioria das populações, em especial os trabalhadores menos organizados, os idosos, os jovens e as mulheres (vale lembrar que uma das conseqüências das políticas de ajuste foi a explosão inflacionária em vários países). Assim, o entendimento dos processos e a resistência organizada dos movimentos sociais em cada país às políticas de ajuste ajudavam a criar laços entre as organizações sociais dos vários países da região.

Para os governos de Argentina e Brasil na segunda metade dos anos 80 (governos dos presidentes Alfonsín, na Argentina, e Sarney, no Brasil), estruturados com o processo de redemocratização de seus países, a tentativa de atuação em conjunto no primeiro momento, e de integração, no momento seguinte, aparecia como uma forma de resolver a um dilema que era colocado e discutido na época: o de que a democratização deveria poder representar uma melhoria geral e efetiva das condições de vida das populações desses países, ou poderia rapidamente ver erodida a sua base social frente a uma população que se organizava e apresentava demandas. Do ponto de vista dos governos, a integração aparecia então como uma possibilidade de alternativa (como se apresentaram em algum momento planos heterodoxos de estabilização nos dois países, como o Plano Austral, na Argentina, e o Plano Cruzado, no Brasil) ou pura e simplesmente como uma forma de aumentar o poder de barganha dos países frente aos comitês negociadores formados pelos seus credores (a idéia de um cartel de devedores, nunca efetivado, para poder negociar com o cartel dos credores, este efetivo e capitaneado pelos principais bancos, era uma idéia que vez por outra voltava a tona, e exigia uma confiança e capacidade de articulação de interesses e diplomática que inexistia no período).

Assim, e de forma insipiente, o processo de integração entre Argentina e Brasil, e que depois veria a ele incorporados Uruguai e Paraguai, aparecia como uma possibilidade de uma maior articulação defensiva, mas também de construção de um novo tipo de desenvolvimento (que fosse na sua essência a contraposição às políticas de ajuste), com crescimento econômico e políticas macroeconômicas articuladas entre os quatro países, mas também como uma possibilidade de associar a essas políticas os objetivos de democracia, participação, redução de desigualdades, e sustentabilidade social e ambiental, que estavam na essência do conflito entre os movimentos sociais e as políticas de ajuste, e por isso essa possibilidade empolgou os movimentos organizados dos quatro países da região.



As Relações entre os Movimentos Sociais e entre estes e o Arcabouço Institucional

Vistos alguns dos aspectos que caracterizam e dificultam o processo de integração entre Mercosul, vale apresentar a relação entre os movimentos sociais, organizações da sociedade civil e sindicatos dos países membros, e também apresentar a relação destes atores através da estrutura organizacional que foi sendo definida no Mercosul. Neste sentido, destaca-se o papel do Movimento Sindical, do Movimento de Mulheres, do Movimento dos Trabalhadores Rurais, das Organizações Não-Governamentais que lidam principalmente com temas fronteiriços, além da importância das Redes e Articulações da sociedade civil focadas no livre comércio.

Em quase quinze anos, desde que o Tratado de Assunção foi firmado, os temas econômico-comerciais conduziram a agenda do Mercosul, colocando alguns objetivos essenciais para o processo de integração regional em segundo plano, como por exemplo, o incentivo ao desenvolvimento científico e tecnológico, preservação do meio ambiente, difusão cultural, educação e saúde. Apesar desta constatação, estabeleceram-se iniciativas e pequenos avanços foram alcançados, sobretudo em aspectos que interagem com questões fronteiriças e relacionadas ao trabalho. Tais avanços foram discutidos principalmente, no âmbito das reuniões especializadas e no Fórum Consultivo Econômico e Social (FCES) - instâncias na qual as ações participativas da sociedade civil são institucionalizadas.

O movimento sindical, com destaque para a Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS) (5), foi fundamental para a evolução da participação da sociedade civil na estrutura do Mercosul e no debate sociolaboral dos países membros. A própria história da Coordenadora e suas reivindicações, mostram como se constituiu este processo de participação, que levando em consideração as outras esferas sociais, teve uma maior visibilidade. Desta maneira, cabe apresentar um pequeno histórico de sua formação e desenvolvimento.

A CCSCS foi fundada em 1986 com o objetivo de defender a democracia e formular ação conjunta contra a dívida externa. No final de 1990 define como prioridade de trabalho a necessidade de desempenhar um papel protagonista na integração econômica e social do Cone Sul. A partir de 1991 aprova em diversos encontros anuais documentos analíticos contendo importantes reivindicações, das quais podemos destacar a Criação do Subgrupo de Relações do Trabalho (e instituído pelo bloco em 1992), a adoção de uma Carta de Direitos Fundamentais para o Mercosul e a criação de um fórum de representação da sociedade civil, para fortalecer a participação desta na construção do Mercosul. Esta última reivindicação é apresentada no ano de 1994, mesma ocasião em que se apresenta o Protocolo de Ouro Preto criando o Fórum Consultivo Econômico e Social do Mercosul (FCES).

O FCES vai ser oficialmente instituído em 1996, mesmo ano em que, a Coordenadora, como participante ativa do Fórum, consegue incluir o Direito a Iniciativa (direito de apresentar propostas ao Grupo Mercado Comum por iniciativa própria e não apenas quando consultado) e apresentar um projeto de um instrumento de proteção aos direitos trabalhistas, que foi discutido posteriormente em forma tripartidária e aprovado como a Declaração Sociolaboral do Mercosul. Esta declaração permite uma maior visibilidade dos efeitos da integração comercial e da ação das empresas uma vez que estabelece mecanismos que podem viabilizar a negociação coletiva e um espaço de solução de conflito entre os segmentos econômicos, sociais e entre os países (6).

Apesar de tais conquistas serem consideradas um progresso na participação mais ativa das representações dos trabalhadores no processo de negociação do Mercosul, é preciso criar mecanismos efetivos que ampliem a influência do FCES nas definições de políticas nos setores produtivo e social. Deveriam ainda ser priorizadas as questões sociais no âmbito do arcabouço institucional do Mercosul – desta forma, seriam dados passos essenciais no sentido de contemplar o que o Tratado de Assunção menciona: o objetivo de integração seria alcançado através do desenvolvimento e a estabilização econômica com “justiça social”.

No que se refere à influência e participação do Fórum, chamamos à atenção para as manifestações de seus representantes nos anos que seguiram a sua criação. Estas tinham o objetivo de relembrar aos Presidentes da importância de se efetivarem as consultas, tendo em vista a finalidade e o espírito em que o Fórum foi criado: “O FCES poderá cumprir com seu papel de agente consultivo se for devidamente consultado dentro de um processo onde disponha das devidas informações e condições para a elaboração de sua Recomendação, situação que até o momento não ocorreu (Ata da VI Reunião Plenária do FCES)” (7).

Mesmo sem representatividade efetiva nas instâncias responsáveis pelo processo decisório no Mercosul, as organizações da sociedade civil e os movimentos sociais dos quatro países membros se articulam, elaboram declarações conjuntas e desenvolvem atividades integradas. Anualmente, são realizados diversos encontros, seminários e atividades sobre temáticas especificas dos movimentos, ou fóruns mais amplos que abarcam temas sociais gerais comuns aos quatro países do Mercosul e da América Latina como um todo. O Fórum Social Mundial, Fórum das Américas e encontro “O Mercosul que Queremos”- idealizado pelas Organizações Sindicais e Sociais do Mercosul, com destaque para a Aliança Social Continental e CCSCS - são alguns exemplos de iniciativas da sociedade civil no sentido de promoverem a integração, pensarem conjuntamente ações para enfrentarem os problemas sociais e ainda pressionarem seus governos para que suas críticas sejam ouvidas e suas reivindicações incorporadas.

Não há dúvidas que os tratados de integração regional - não conduzidos por uma agenda neoliberal e em favor das transnacionais – podem trazer benefícios aos povos envolvidos, porém este processo deve contar com a participação efetiva e a aceitação das sociedades. Dessa maneira a informação e a mobilização da sociedade civil dos países envolvidos são essenciais para que as cláusulas trabalhistas, sociais e democráticas incluídas nos acordos de liberalização comercial sejam cumpridas e priorizadas.

Os movimentos sociais da região se fortalecem no cenário em que o Mercosul se volta para uma agenda externa pautada no livre comércio. O Mercosul foi concebido dentro do princípio de integração regional aberta, não se limitando a incrementar o comércio entre os países que o integram, mas prevendo relações com os grandes blocos econômicos existentes. No ano seguinte à assinatura do Tratado de Assunção, formalizou-se o vínculo com a União Européia, através do Acordo Bilateral de Cooperação Interinstitucional, porém é somente em meados dos anos noventa que se dá ênfase à agenda externa do Mercosul.

As Redes, Alianças de organizações da sociedade civil e movimentos sociais surgem na segunda metade dos anos noventa como resistência aos processos de negociação em curso da ALCA e do acordo bi-regional Mercosul–União Européia e contra as políticas neoliberais impostas às sociedades. A Aliança Social Continental (ASC) pode ser citada como exemplo de integração entre diferentes tipos de organizações e movimentos sociais do continente, buscam alternativas de integração regional que vão efetivamente além das questões econômico-comerciais, que garantam os direitos dos cidadãos e sejam baseados na “implementação e coordenação de políticas nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e inclusão social (8)”. É através da bandeira de “não aceitação de nenhum acordo que, a pretexto de promover o livre comercio, represente uma ameaça ainda maior ao meio ambiente, aos direitos humanos, a igualdade das mulheres, direitos sociais e trabalhistas” (9), que a ASC se forma e luta contra a ALCA e qualquer acordo que não representem ganhos sociais países que ela representa.

Com esta percepção, grupos de mulheres dos quatro países membros do bloco, vem conseguindo construir uma forte relação e integração entre si e em relação aos mecanismos e processos em curso do Mercosul. Foram abertas algumas portas para a participação desses grupos, mas assim como acontece com o movimento sindical, precisa-se de maior vontade política para que questões sociais passem a integrar as estratégias de desenvolvimento do bloco.

O movimento de mulheres pretende sensibilizar os atores sociais na luta pela garantia da cidadania e da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres nos diferentes âmbitos de negociação do Mercosul. No contexto da liberalização comercial, trabalham as relações desiguais entre norte-sul, a divisão sexual e internacional do trabalho, e contra os interesses das corporações transnacionais.

Desde o ano de 1995 foram realizados seminários “Mulher e Mercosul”, onde foram apresentadas análises sobre a situação da mulher no trabalho e as legislações comparativas, realizadas propostas nas áreas legislativas, políticas públicas e especialmente para as articulações regionais. Participantes do FCES, as feministas reivindicaram sua participação nos subgrupos da Saúde; da Indústria; e do Trabalho, Emprego e Seguridade Social e conseguiram instaurar a Reunião Especializada da Mulher – na qual participam Ministras ou autoridades dos órgãos governamentais competentes em políticas para as mulheres e grupos da sociedade civil. Este ano aconteceu o seminário "Mercosul, Sociedade Civil e Direitos Humanos" que contou com a participação dos grupos feministas entre outros atores sociais na esfera institucional do Mercosul, organizado pelo Observatório de políticas de Direitos Humanos do bloco. Esses exemplos sinalizam para a existência de um caminho iniciado e que deve ser percorrido, mas que se precisa de mais iniciativas para que os objetivos sejam alcançados.

Outra representação, que vem trabalhando também com temas referentes aos acordos de liberalização comercial, são os movimentos que se relacionam à defesa da agricultura familiar. Tal movimento para atuar nos temas reativos ao Mercosul e ALCA, se fortalece através da articulação conjunta entre a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, Frente Sul da Agricultura Familiar, Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, Movimento dos Pequenos Agricultores, Movimento dos Atingidos por Barragens, Movimento das Mulheres Trabalhadoras Rurais, Via Campesina, Coordenadora das Organizações dos Agricultores Familiares entre outros. Além das organizações voltadas para o tema da agricultura familiar, o movimento busca o apoio e a integração com as Centrais Sindicais e com organizações e outros movimentos da sociedade civil.

Fazendo frente a liderança dos interesses da grande agricultura comercial dos países do Mercosul, nas negociações dos acordos de liberalização comercial, o movimento dos agricultores familiares assumem um importante papel em defesa da segurança alimentar, reforma agrária, proteção ambiental, fortalecimento da agricultura campesina e familiar. Ainda, suas reivindicações vão em direção a um processo de integração que levem em conta a participação da sociedade civil, justiça social e o aumento da qualidade de vida das populações rurais.

Reconhecida a relevância deste movimento no âmbito do Mercosul, o governo brasileiro - por iniciativa do Ministério de Desenvolvimento Agrário - propôs ao Grupo de Mercado Comum (GMC) do Mercosul, a primeira sessão da Reunião Especializada de Agricultura Familiar (REAF). A reunião aconteceu em 2004 e seu objetivo foi pensar políticas específicas para a agricultura familiar e a inclusão do tema na pauta do bloco. Na segunda reunião foram recomendadas ao GMC, e estabelecidas entre os representantes, prioridades de desenvolvimento no seguro agrícola e em créditos de financiamento, e regras para a implementação de políticas comuns quanto ao tratamento especial e diferenciado da agricultura familiar. Também foi instituída a construção de uma política comum de gênero.

As reuniões especializadas constituem um importante canal de diálogo entre os governos, e a sociedade civil. Adicionando o Fórum Consultivo Econômico e Social, e alguns Subgrupos às Reuniões Especializadas, podemos considerar que estão sendo abertos canais de participação da sociedade civil na estrutura do Mercosul e que por mérito desta participação, alguns importantes logros foram conseguidos neste processo. Ainda há muito a ser considerado, mais o caminho começa a ser esboçado, faltando ainda a vontade efetiva dos governos de colocarem as questões sociais como prioridades no processo de integração.

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