P. del S. 1591 ley num. 21 6 de abril de 2016



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(P. del S. 1591)


LEY NUM. 21

6 DE ABRIL DE 2016
Para crear la “Ley de Moratoria de Emergencia y Rehabilitación Financiera de Puerto Rico”; para disponer la declaración de un estado de emergencia fiscal por la Asamblea Legislativa; para instaurar los procesos de declaración, establecimiento y condiciones del periodo de emergencia, según definido por esta Ley, para el Banco o cualquier otra entidad gubernamental, según definidos ambos términos por esta Ley, y disponer las facultades del Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; para realizar enmiendas a la Ley Orgánica del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948, según enmendada, a los fines de reenumerar los Artículos 12 al 21 como Artículos 15 al 24, y añadir nuevos Artículos 12 y 13, para modificar el proceso de nombramiento de un síndico; para añadir un nuevo Artículo 14 a la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948, supra, a los fines de permitir la organización y operación de un banco puente; para enmendar la Cuarta Parte del Artículo 2 de la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948, supra, para modificar las disposiciones en torno a las subsidiarias del Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico; para enmendar el Artículo 11 de la Ley Núm. 22 de 24 de julio de 1985, según enmendada, correspondiente a la Ley Orgánica del Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico, a los fines de modificar las disposiciones sobre el nombramiento de un síndico; y para otros fines relacionados.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

  1. Introducción

La crisis fiscal del Gobierno de Puerto Rico ha llegado al momento más crítico en la historia. No obstante las medidas abarcadoras y sin precedente que ha puesto en vigor esta Administración en los pasados tres (3) años para reencaminar al Estado Libre Asociado de Puerto Rico (el “ELA” o “Puerto Rico”) hacia la recuperación económica y la sostenibilidad fiscal, la falta de acceso a los mercados de capital, el elevado nivel de deuda, y el deteriorado clima económico que persiste, han llevado a las finanzas del Gobierno de Puerto Rico a un punto de inflexión. Esta Administración ha realizado múltiples esfuerzos para continuar con el pago de las obligaciones generales del ELA, así como del pago de las deudas de otras instrumentalidades, mientras se continuaban brindando servicios esenciales. Sin embargo, la escasez en los recursos y la limitada liquidez, amenazan con obligar al Gobierno de Puerto Rico a tener que escoger entre honrar compromisos con nuestros acreedores o continuar proveyendo servicios básicos y esenciales al pueblo de Puerto Rico.

La obligación primordial de todo gobierno es, en primer lugar, su deber para con el pueblo a quien sirve y a quien responde. Por ende, la obligación legal y moral del ELA de proveer para el bienestar del pueblo de Puerto Rico, es, necesariamente, de primer rango y superior a cualquier otra. Según se ha divulgado en numerosos informes, en los próximos meses vencen obligaciones de pago sustanciales y onerosas, tanto para el ELA como para el Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (“BGF”). Ante esta coyuntura histórica, en la cual el Gobierno del Estado Libre Asociado no cuenta con recursos suficientes para cumplir con el servicio de la deuda tal y como está pactado y, además, continuar proveyendo servicios esenciales a la ciudadanía, el ELA necesita herramientas para ejercer su poder de razón de estado para proteger la vida, salud, y el bienestar del Pueblo de Puerto Rico.



  1. Medidas de Reforma Fiscal

La prioridad de esta Administración ha sido atender la crisis fiscal y económica de Puerto Rico. Una vez da inicio el cuatrienio, tomamos medidas contundentes para, corregir problemas estructurales que drenaban las finanzas del ELA, detener las prácticas fiscales erradas del pasado; y allegar el financiamiento necesario para lograr la sostenibilidad fiscal del ELA. Hemos emprendido estos esfuerzos trabajando de cerca con la gerencia del BGF; agente fiscal, ente depositario y financiero del ELA, que también ha implantado varias medidas importantes para paliar sus propios problemas de liquidez.

Ante la necesidad inminente de una fuente de financiamiento, en marzo del 2014 el ELA emitió $3.5 mil millones en bonos de obligación general. No obstante, plenamente conscientes de que para lograr una solución sostenible y permanente a los problemas financieros del Gobierno de Puerto Rico se tenía que dejar atrás el financiamiento de déficits recurrentes, el producto de esta emisión se utilizó para el pago de ciertas obligaciones ya comprometidas, y para proveerle al ELA una fuente de financiamiento interino mientras nos dábamos a la tarea de implementar una serie de reformas fiscales, mientras, a su vez, otras medidas estructurales ya instauradas generaban resultados.

Igualmente, y con el fin de aumentar los recaudos del fisco, aumentamos la tasa del Impuesto Sobre Ventas y Uso de un siete por ciento (7%) a un once punto cinco por ciento (11.5%) a través de la aprobación de la Ley 72-2015. Por otra parte, y con el fin de encontrar una solución a uno de los problemas más apremiantes del BGF, y que más entorpecen su gestión como proveedor de financiamiento al ELA, aprobamos un aumento al arbitrio sobre el crudo a través de la implementación de la Ley 1-2015. La medida cedió estos nuevos recaudos a la Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico  (“AFI”), y autorizó a ésta a emitir bonos con el fin de utilizar el producto de la venta de dichos bonos para asumir y repagar la deuda de $2.2 mil millones de la Autoridad de Carreteras y Transportación (“ACT”) con el BGF, y para la cual no existía una fuente de pago.

Vale la pena recalcar que la deuda de la ACT con el BGF es el resultado de prácticas irresponsables del pasado - particularmente durante el periodo comprendido entre el 2009 y el 2012 - cuando el BGF otorgaba financiamientos al ELA y sus instrumentalidades, sin fuentes de repago fijas y comprometidas.

Además, la derogación de la Sección 936 dio paso a la pérdida de una de las fuentes de financiamiento más importantes para el BGF dado a que las empresas elegibles bajo la Sección 936 tenían que mantener cierto porcentaje de sus depósitos con el Banco. La conclusión de su eliminación gradual durante un periodo de diez (10) años resultó en una profunda trasformación en la estructura de financiamiento del BGF. Asimismo, contribuyó a la pérdida de miles de empleos en la manufactura, provocando efectos catastróficos a la economía del ELA. Consecuentemente, el BGF se vio obligado a buscar a otras fuentes de fondos para continuar proveyendo financiamiento al ELA y sus instrumentalidades. Más aun, durante la segunda fase de la eliminación gradual durante diez (10) años de la Sección 936 (2001-2006), el BGF comenzó a depender cada vez más de un robusto programa de pagarés (promissory notes) como una fuente clave de financiación, habilitado por la excelente calificación crediticia del BGF y del ELA. A medida que el ELA y, posteriormente, el BGF, comenzaron a experimentar las primeras degradaciones de la calificación de su crédito entre los años 2004 y 2006, la viabilidad del programa de pagarés del BGF peligró, por lo tanto, dejando a este una vez más sin una fuente clave de financiación para continuar ejerciendo su rol de agente financiero del ELA. Así las cosas, en el 2006, el BGF emitió su primera serie de notas cuya cantidad entonces aumentó drásticamente durante los años 2009 al 2012. La administración de turno durante ese cuatrienio aumentó la deuda pendiente del BGF a un total de $5.6 mil millones para el 30 de junio de 2012. Para agravar el cuadro del agente fiscal, la hoja de balance del BGF durante ese período quedó seriamente comprometida, pues el Banco dio un sinnúmero de préstamos a largo plazo – con términos de vencimiento de más de veinte (20) años - mientras que las notas emitidas durante ese mismo período todas cuentan con vencimientos de entre cinco (5) a quince (15) años. En otras palabras, el BGF asumió, del 2009 al 2012 una serie de obligaciones a mediano plazo, pero postergó el recibo de sus ingresos para el futuro lejano, creando un desbalance dramático entre sus activos y pasivos.

No obstante ya la incertidumbre en los mercados, y la degradación de varios créditos del ELA por parte de Moodys Investor Services, aumentaron drásticamente la prima de riesgo de la transacción y provocó que los inversores que potencialmente hubieran comprado notas exigieran condiciones sumamente onerosas e irrazonables como condición para participar de la transacción. En fin, no obstante el repago de la deuda de la ACT con BGF hubiera fortalecido la situación financiera y la liquidez del BGF, las condiciones del mercado no eran favorables y el ELA tomó la decisión responsable de no acceder a una transacción de financiamiento irrazonable que hubiera resultado excesivamente onerosa para Puerto Rico.

Además de ésta y las otras medidas de recaudos implantadas, y del intento de acceder a los mercados de financiamiento, con la aprobación de las Leyes 3-2013 y 160-2013, esta Administración ya había encaminado reformas estructurales comprensivas para atender los déficits actuariales históricos de los sistemas de retiro de nuestros empleados públicos y de los maestros del sistema de educación pública. Esta Asamblea Legislativa aprobó, además, la Ley Especial de Sostenibilidad Fiscal y Operacional del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico - Ley 66-2014 – a través de la cual se introdujeron recortes profundos y abarcadores en el gasto público del ELA y todas sus instrumentalidades, y logró ahorros para el erario, sin recurrir al despido de empleados públicos. Poco después, y conscientes del impacto que podría tener sobre el gobierno central y la capacidad del Gobierno de Puerto Rico de brindar servicios esenciales la onerosa y sustancial deuda de nuestras corporaciones públicas, aprobamos la Ley 71-2014, conocida como la Ley para el Cumplimento con las Deudas y para la Recuperación de las Corporaciones Públicas de Puerto Rico. La Ley para el Cumplimento con las Deudas y para la Recuperación de las Corporaciones Públicas de Puerto Rico provee un andamiaje jurídico para la reestructuración de las deudas de nuestras corporaciones públicas, donde se respetan los derechos de nuestros acreedores, y se garantiza que los servicios esenciales que proveen nuestras corporaciones públicas - algunos tan vitales como el agua y la luz eléctrica - no queden interrumpidos.


  1. El Informe Krueger, el Plan de Ajuste Fiscal y Crecimiento Económico, y la Reestructuración de la Deuda

Tomada la decisión de terminar con la práctica errada e insostenible de financiar déficits recurrentemente, el ELA le encomendó a la ex Economista Jefa del Banco Mundial y Sub-Directora del Fondo Monetario Internacional, la Dra. Anne Krueger, que llevara a cabo un estudio abarcador sobre la situación fiscal y económica de Puerto Rico. La Dra. Krueger y su equipo de economistas de renombre mundial produjeron su informe, Puerto Rico: A Way Forward (“Informe Krueger”), que retrata el alcance de los problemas fiscales y económicos de Puerto Rico y traza un camino hacia adelante.

El Informe Krueger sostiene tres conclusiones fundamentales. En primer lugar, concluyó que los problemas fiscales y económicos de Puerto Rico son de naturaleza estructural - y no cíclica - y por ende, solo lograremos corregirlos con medidas estructurales abarcadoras. En segundo lugar, concluyó que el Gobierno de Puerto Rico históricamente subestimaba el verdadero déficit del Fondo General, pues no tomaba en cuenta las inversiones de mejoras capitales, y los déficits de otras entidades del Gobierno que, aunque debieran ser independientes en términos fiscales, el ELA las sostiene con sus recaudos. Por ende, el verdadero déficit del ELA es mucho mayor al que históricamente se estimaba. En tercer lugar, y más importante aún, el Informe Krueger concluye que la deuda de Puerto Rico es insostenible sin un crecimiento económico robusto. El Informe Krueger además contiene los lineamientos generales de las reformas que el ELA debería implementar para encaminar a Puerto Rico hacia la recuperación económica.

Ante los hallazgos y recomendaciones plasmadas en el Informe Krueger, el 29 de junio de 2015, el Gobernador, Hon. Alejandro García Padilla, declaró que la deuda de Puerto Rico es impagable y que esta Administración emprendería la reestructuración de nuestra deuda a través de un proceso de intercambio consensuado con nuestros acreedores. Poco después, el Gobernador creó el Grupo de Trabajo Para la Recuperación Fiscal y Económica de Puerto Rico (el “Grupo de Trabajo”) a través de la Orden Ejecutiva OE 2015-022, y les ordenó componer el Plan de Ajuste Fiscal y Crecimiento Económico de Puerto Rico, con las medidas económicas y fiscales indicadas para devolver a Puerto Rico a la sustentabilidad fiscal y al crecimiento económico (“Plan”).

Así las cosas, el 9 de septiembre de 2015, el Grupo de Trabajo publicó el Plan. El Plan proveyó un programa comprehensivo, con reformas fiscales y económicas abarcadoras diseñadas para despertar y avivar el crecimiento económico, institucionalizar la disciplina fiscal a través del ELA y sus instrumentalidades, y recuperar la credibilidad financiera del ELA.

El Grupo de Trabajo comenzó poco después con la implantación de las medidas del Plan, y contamos con que la iniciativa rinda frutos en el futuro. Por otro lado, las conversaciones con nuestros acreedores han comenzado, propuestas en camino a reestructurar la deuda del Estado Libre Asociado han sido presentadas, y las negociaciones continúan.


  1. Medidas Extraordinarias y de Emergencia

A través de los últimos tres (3) años, y además de reformas estructurales, el ELA también ha recurrido a un sinnúmero de medidas extraordinarias de preservación de liquidez y manejo de efectivo con el fin de asegurar la provisión de servicios a la ciudadanía y de proveer tiempo para que las reformas estructurales ya encaminadas rindan fruto. Entre estas medidas extraordinarias, están: 1) financiamientos a corto plazo (Tax and Revenue Anticipation Notes o TRANs, por sus siglas en inglés) de entidades del sector público (de parte de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado (“Fondo”), la Administración de Compensaciones por Accidentes de Automóviles y el Seguro de Incapacidad No Ocupacional Temporero); 2) el recibo de dividendos especiales de entidades del sector público de parte del Fondo; 3) que el Departamento de Hacienda exigiera al Sistema de Retiro de los Empleados del ELA y al Sistema de Retiro para Maestros el adelanto de los fondos necesarios para el pago de pensiones, en lugar de los reembolsos habituales realizados por los Sistemas de Retiro a Hacienda; 4) la suspensión durante el año fiscal 2016 del envío de fondos al Fondo de Redención de la Deuda Estatal, según exige la Ley Núm. 39 de 13 de mayo de 1976, según enmendada, para el pago de los bonos de obligaciones generales; 5) el retraso en el pago de las deudas de suplidores y de las cantidades adeudadas a las corporaciones públicas; 6) el aplazamiento en el desembolso de ciertas asignaciones presupuestarias; 7) el retraso en el pago de reintegros a contribuyentes; por mencionar algunas.

Además, y entre las medidas extraordinarias más contundentes que ha tomado esta Administración, el 30 de noviembre de 2015, el Gobernador emitió la Orden Ejecutiva OE-2015-046 conforme a la Sección 8 del Artículo VI de la Constitución del ELA. Dicha orden redirigió ciertas fuentes de recaudos asignadas para el pago de las obligaciones de AFI, ACT, la Autoridad Metropolitana de Autobuses y la Autoridad del Distrito del Centro de Convenciones, ya que dichos recursos son “recursos disponibles” conforme a la Sección 8 del Artículo VI de la Constitución del ELA, hacia el pago de obligaciones generales.

Por su parte, el BGF también ha tomado medidas extraordinarias con el fin de preservar sus activos, optimizar el manejo de efectivo, continuar con sus funciones y cumplir con sus propias obligaciones. No obstante, estas medidas de emergencia que han implantado el ELA y el BGF son de carácter extraordinario, no recurrentes, insostenibles a largo plazo, y sus efectos han llegado al límite.


  1. La Necesidad de Una Moratoria

Las conversaciones con nuestros acreedores continúan. Por su parte, el BGF también negocia con sus propios acreedores la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre el pago de sus notas. Guardamos la esperanza de que llegaremos a un acuerdo que salvaguarde los derechos de nuestros acreedores, y reduzca el pago del servicio de la deuda del ELA a una cantidad sostenible.

Por otro lado, hemos litigado con esmero y hasta el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, la constitucionalidad de la Quiebra Criolla. El caso está sometido, y confiamos en que el Tribunal fallará a favor nuestro y encontrará que la Quiebra Criolla no es contraria a la Constitución de Estados Unidos, y que el Congreso no pudo haberle arrebatado a Puerto Rico los beneficios del Capítulo 9 del Código de Quiebras y, a la vez, prohibirnos disponer sobre nuestro propio régimen de reestructuración de las deudas de nuestras corporaciones públicas para así garantizar que el Gobierno pueda continuar brindado servicios esenciales a la ciudadanía.

Además, estamos inmersos en el proceso político federal, trabajando de cerca con nuestros aliados en el Congreso y en la Casa Blanca con la meta de que el gobierno federal provea a Puerto Rico un mecanismo de reestructuración de deuda por vía de legislación federal. Han surgido varias propuestas, y no obstante que nuestros acreedores cabildean activamente por sus propios intereses, esperamos que el Congreso atienda la crisis fiscal de Puerto Rico con templanza y equidad.

No obstante el progreso realizado en nuestros esfuerzos, se trata de procesos inherentemente lentos, y Puerto Rico necesita remedios contundentes e inmediatos. Tanto el ELA como el BGF, enfrentarán pagos de servicio de deuda sustanciales en el futuro cercano. Para el 1 de mayo de 2016, el BGF debe responder por un pago de principal de $400 millones de notas del BGF. No obstante, para el 1 de abril de 2016 el BGF solo contaba con $562 millones. Pero más importante aún, poco después, el 1 de julio de 2016 el ELA enfrenta un pago de $780 millones de obligaciones generales. El Gobierno de Puerto Rico y el BGF probablemente no contarán con los recursos suficientes como para responder con sus respectivos pagos sin poner en riesgo la habilidad del Gobierno de Puerto Rico de proveer servicios esenciales a la ciudadanía. Los salarios de nuestros policías, bomberos y otros trabajadores de auxilio; los fondos necesarios para operar nuestras facilidades de salud pública y para proveer instrucción y alimento a nuestros niños; y la habilidad de nuestras corporaciones públicas de proveer servicios esenciales tan vitales como agua y luz eléctrica, quedarían comprometidas.

El momento histórico exige de esta Asamblea Legislativa que actuemos para proteger la vida, la salud y el bienestar del pueblo de Puerto Rico, y otorguemos al Ejecutivo el poder de declarar una moratoria sobre las deudas del ELA y sus instrumentalidades, como ejercicio del poder de razón de estado del ELA.


  1. El Poder de Razón de Estado del ELA, y Base Legal para la Moratoria

El poder de razón de estado del ELA emana directamente de la Sección 19, del Artículo II de la Constitución del ELA, que provee sobre la “facultad de la Asamblea Legislativa para aprobar leyes en protección de la vida, la salud y el bienestar del pueblo.” Ciertamente, el poder inherente del ELA de legislar para la protección y el bienestar de la ciudadanía es abarcador. Domínguez Castro v. E.L.A., 178 D.P.R. 1 (2010). Y entre los poderes inherentes del estado de legislar para el bienestar general de sus ciudadanos, está el poder de suspender pagos y extender el vencimiento de las obligaciones del gobierno y sus instrumentalidades, con el fin de aliviar una crisis fiscal o financiera, y evitar una crisis humanitaria. Ropico, Inc. v. City of New York, 425 F. Supp. 970 (S.D.N.Y 1976).

Por tanto, y conforme al poder de razón de estado del ELA, esta Asamblea Legislativa ha resuelto otorgar al Gobernador el poder de declarar una situación de emergencia para el ELA y sus instrumentalidades, y declarar una moratoria sobre el pago de sus respectivas obligaciones. La Ley de Moratoria de Emergencia y Rehabilitación Financiera de Puerto Rico (“Ley”), le brinda al gobernador las herramientas necesarias dentro de los límites de nuestro marco legal y nuestra Constitución, para permitirle al ELA y sus instrumentalidades continuar brindando servicios esenciales a los residentes de Puerto Rico mientras se atiende la necesidad critica de implementar reformas estructurales, reformas fiscales y reestructurar la deuda.

Las medidas establecidas en esta Ley son estrictamente limitadas para cumplir con el propósito público primordial de asegurar la salud, la seguridad y el bienestar del pueblo de Puerto Rico; evitar un mayor deterioro de la crisis humanitaria en Puerto Rico; y son las alternativas menos onerosas para lograr este propósito. La Ley provee medidas de moratoria que son de naturaleza temporera y sólo aplican si hay una determinación por el Gobernador que justifican la invocación de las disposiciones de la Ley a los fines de proteger la salud, la seguridad y el bienestar de los residentes del ELA. Además, tales medidas (incluyendo la suspensión de pleitos de los acreedores) se invocan de manera individual, es decir, entidad-por-entidad y, salvo una especificación por el Gobernador mediante Orden Ejecutiva de obligaciones categorizadas como obligaciones enumeradas, según definidas por esta Ley, se afectaría solamente a ciertas obligaciones de deuda financiera que advengan pagaderas durante un período temporero.

Además, las medidas establecidas en la Ley se hacen con el debido respeto a los derechos de los acreedores de Puerto Rico. La Ley no provee una composición o liquidación de las deudas; al contrario, todos los derechos y prioridades se conservan, y cualquier cantidad no pagada de las obligaciones del ELA y sus instrumentalidades no se perdonan y continúan siendo pagaderas al final de cualquier periodo de moratoria, como se establece en la Ley y en la manera permitida por otra ley aplicable. Además, la Ley respeta las prioridades constitucionales mediante el establecimiento de criterios mínimos para el pago de la deuda pública del ELA que pueda convertirse pagadera durante la moratoria temporera. La Ley también provee el reconocimiento bona fide de los derechos de propiedad y permite el acceso a los acreedores a protecciones adecuadas o, en el caso de una expropiación, un mecanismo de justa compensación y reparación. Esta Asamblea Legislativa reconoce, además, que las medidas establecidas en esta Ley, al concederle al ELA la capacidad de estabilizar y hacer crecer la economía de Puerto Rico, evitando al mismo tiempo el cúmulo desmesurado de litigios, representan la mejor oportunidad para que los acreedores del ELA puedan recuperar sus inversiones. Por ende, la Ley sólo pretende capacitar al ELA para retrasar el pago de ciertas obligaciones al mismo tiempo que protege los derechos de los acreedores, y ejerce su deber ineludible de proteger a los ciudadanos de Puerto Rico.

Por otro lado, además de autorizar la declaración de una moratoria, y según detalla el resumen a continuación, la Ley provee remedios para atender la situación crítica del BGF. En términos generales, la Ley moderniza las disposiciones de sindicatura de su ley orgánica, y autoriza la creación de un banco puente, cuyo fin sería preservar la liquidez y activos para el beneficio del ELA, mientras facilita la transformación del BGF en una entidad más moderna y especializada en agencia fiscal. Finalmente, la Ley provee para la creación de una subsidiaria del BGF específicamente diseñada para tomar mando de los esfuerzos de restructuración.

Esta Ley es la culminación de años de intentos por parte de esta Administración para evitar una catástrofe económica y humanitaria. Pese a que tales intentos han contribuido de manera significativa a los esfuerzos de recuperación fiscal del ELA y a retrasar sus nocivos efectos en nuestra ciudadanía, es evidente para esta Asamblea Legislativa que tales medidas ya no son suficientes. Al mismo tiempo, el ELA y sus instrumentalidades, incluyendo el BGF, encaran pagos del servicio de la deuda en el futuro inmediato y Puerto Rico no será capaz de hacer dichos pagos sin dejar de ofrecer servicios esenciales. Como consecuencia, Puerto Rico se sitúa en el precipicio de una fase desastrosa de impagos desordenados, múltiples litigios, y mayor declive económico, ya que nuestros recursos cada vez se dedican en mayor proporción a la defensa de litigios en lugar de pagar por los servicios públicos esenciales. A tales efectos, es de suma importancia proveer al Gobierno el marco legal para superar este periodo de emergencia fiscal, por lo cual somos del entendimiento que esta Ley establece dicho marco legal comprensivo de medidas razonables, necesarias y estrictamente adaptadas para atajar la emergencia fiscal y humanitaria que Puerto Rico enfrenta.


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