Plan nacional de Desarrollo 2013-2018. Plan nacional de desarrollo 2013-2018 introducción y visión general



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IV.1. Diagnóstico: existe la oportunidad para que seamos más productivos

Estabilidad macroeconómica

A lo largo de los últimos 18 años, la estabilidad macroeconómica en nuestro país se ha consolidado. México se distingue en el mundo por el manejo responsable de su política económica. En la presente Administración, la estabilidad macroeconómica es una política de Estado y cimiento primordial sobre el cual se construye el desarrollo nacional. En México existe un consenso político y social en favor de la estabilidad: el 89% de los participantes de la Consulta Ciudadana consideró “muy importante” mantener la estabilidad económica para el desarrollo nacional.

Sin embargo, a pesar de los logros alcanzados, es prioritario fortalecer adicionalmente los elementos fundamentales de la economía mexicana. Ello obedece a que el entorno internacional aún presenta varios riesgos, derivados en gran medida de la crisis global de 2008-2009. En 2013, la economía europea se encuentra de nuevo en recesión y, a pesar de importantes avances, siguen sin solucionarse problemas estructurales del mercado laboral y de las finanzas públicas de varios países miembros de la Unión Europea. Similarmente, no dejan de ser una situación de riesgo para el desarrollo de nuestra economía los problemas presupuestales y la lentitud de la recuperación de Estados Unidos, nuestro principal socio comercial.

Nuestra estabilidad macroeconómica tiene como fundamento una política fiscal prudente y responsable. A diferencia de varios países de Europa y Estados Unidos, donde los desequilibrios en las haciendas públicas representan el principal riesgo para el crecimiento económico de mediano plazo, en México el déficit fiscal se ha mantenido bajo y manejable. Lo anterior es el resultado de la fortaleza institucional que provee la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la decisión de la presente Administración de adoptar una política de balance fiscal cero, lo que se refleja en el paquete económico aprobado por el Honorable Congreso de la Unión para 2013.

En términos de la deuda pública, México destaca frente a otras economías. Como resultado de la crisis de 2008-2009 y a raíz de las políticas contracíclicas implementadas para contrarrestar sus efectos, el promedio de la deuda neta de los países avanzados creció de 45.9% del PIB en 2007 a 70.9% en 2011. En contraste, en México, el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP) se ubicó en 36.8% del PIB al cierre de 2012. De la deuda pública del Gobierno Federal, alrededor del 80% está denominada en pesos y un poco más del 80% de la deuda interna se encuentra a largo plazo y a tasa fija. Es decir, actualmente la estructura de la deuda pública es un factor que forma parte fundamental de la solidez de las finanzas públicas en nuestro país. Además, el vencimiento promedio de la deuda interna al cierre de 2012 fue de ocho años a tasas históricamente bajas. Lo anterior es una señal de la confianza que los inversionistas confieren a nuestro país en el largo plazo. Los términos y condiciones bajo los cuales se financia el Gobierno Federal constituyen la base sobre la cual se determina el costo de financiamiento del resto de los agentes económicos, públicos y privados. Por tanto, una política de crédito público bien manejada y que promueva el desarrollo de los mercados locales de deuda, abre la puerta al financiamiento de toda la economía, lo que la convierte en un elemento clave para promover el crecimiento económico, la estabilidad financiera y el bienestar de la sociedad.

La conducción macroeconómica del país también cuenta con una política monetaria autónoma y responsable. A partir de 1993, cuando se estableció la autonomía constitucional del Banco de México, y gracias al mandato específico de mantener el poder adquisitivo de nuestra moneda, comenzó un proceso de convergencia de la inflación hacia el nivel objetivo fijado por dicha institución.



Productividad total de los factores en México
(índice, 1950 = 100)



Crecimiento promedio del PIB y la productividad
(crecimiento anual promedio, 1981-2011)

En línea con una política económica sólida y estable, también se han llevado a cabo acciones que permiten mitigar posibles efectos adversos de eventuales choques externos. México cuenta con un régimen de tipo de cambio flexible, elevadas reservas internacionales y coberturas para el precio del petróleo. En diciembre de 2012, se renovó la línea de crédito flexible con el Fondo Monetario Internacional, un instrumento adicional para proteger a la economía ante dichos choques. Nuestro país también cuenta con esquemas de cobertura contra desastres naturales, siendo la única nación latinoamericana con instrumentos de este tipo.

Una de las herramientas fundamentales para consolidar dicha estabilidad es la política hacendaria, misma que se robustecerá en la presente Administración para potenciar su contribución al desarrollo nacional. En primer lugar, es posible mejorar la eficiencia, eficacia, rendición de cuentas y transparencia en el ejercicio del gasto público. Para ello, se debe implementar un adecuado diseño de procesos, fortalecer los mecanismos de medición de resultados de los programas presupuestarios y facilitar la implementación de las mejores prácticas para incrementar la eficiencia del mismo en las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como para mejorar la calidad de los servicios públicos que ofrece el Gobierno de la República.

Segundo, la capacidad del Estado Mexicano para atender las necesidades más urgentes de la población


—incluyendo áreas como salud, educación, investigación y desarrollo, infraestructura y seguridad—
es limitada a causa de los recursos escasos con los que cuenta. Mientras que en México el gasto público sin empresas paraestatales representa 20% del PIB, el promedio para los países de América Latina y de la OCDE es de 27 y 47% del PIB, respectivamente.

Las necesidades de gasto del país sobrepasan los recursos tributarios que se recaudan actualmente. Mientras los ingresos tributarios en México son aproximadamente 16% del PIB, los países de América Latina y de la OCDE cuentan con ingresos tributarios promedio de 19 y 25% del PIB, respectivamente. Si en el caso de México excluyéramos los ingresos petroleros, la recaudación representaría sólo el 10% del PIB, lo cual nos ubica en los últimos lugares entre los países de la OCDE, e incluso por debajo de países de América Latina, que tienen igual o menor nivel de desarrollo que México. Ello limita la capacidad del Estado Mexicano para atender las necesidades más urgentes de la población.

Tercero, aún existe una alta dependencia de los ingresos públicos de origen petrolero, que, aunada a la volatilidad del precio del crudo y la plataforma de producción, representan una fuente de incertidumbre, variabilidad y riesgo para las finanzas públicas.

Cuarto, es necesario robustecer la recaudación destinada a la seguridad social. En México, dichos ingresos, incluso considerando las aportaciones a las cuentas individuales de pensiones, equivalen al 40% del promedio de la OCDE.

Quinto, la recaudación de gobiernos subnacionales (estatales y municipales) es baja. Los ingresos tributarios de los gobiernos locales son aproximadamente una décima parte del promedio de la OCDE. Las entidades federativas y los municipios requieren de haciendas públicas más fuertes para llevar a cabo sus planes de trabajo.

Sexto, es factible fortalecer la administración tributaria. En 2012, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) realizó 34,000 actos de auditoría, que representaron sólo el 0.3% del universo obligado a declarar y el 1.1% de los declarantes efectivos. Del universo de contribuyentes obligados y no obligados a declarar, estos actos representan el 0.1%. En el segmento de grandes contribuyentes, los países desarrollados tienen una presencia fiscal cercana al 50%, mientras que en México es de sólo 7.3 por ciento.

Finalmente, el sector informal merma la capacidad de recaudación del Estado. El porcentaje de la fuerza laboral no declarada para fines fiscales en 2008 fue de 30.9%. Se debe fortalecer la capacidad para captar a este sector simplificando los esquemas de cumplimiento y propiciando la gradualidad de la incorporación, así como ejerciendo eficazmente las facultades con las que se cuentan.

Acceso al financiamiento

Tras la crisis de 1994-1995, el sistema financiero mexicano ha madurado y se ha fortalecido. Hoy en día, el sistema bancario del país se caracteriza por su solvencia y estabilidad. Al cierre de 2012, el nivel del Índice de Capitalización (ICAP) de la banca comercial fue de 16%, significativamente superior al mínimo establecido en Basilea III de 10.5%. En el mismo año, el índice de morosidad de la banca fue tan sólo de 2.6. Asimismo, destaca que las provisiones preventivas para riesgos crediticios cubren casi el doble de la cartera vencida. Sin embargo, prevalece en México la preocupación de que la banca no presta lo suficiente y, por tanto, no cumple con una de sus funciones básicas dentro de la economía: transformar el ahorro en créditos para apoyar proyectos productivos.

Se deben llevar a cabo políticas públicas eficaces tendientes a facilitar el acceso al financiamiento para la creación y la expansión de empresas productivas. El financiamiento al sector privado en México como porcentaje del PIB asciende a tan sólo 26.2%, nivel inferior al observado en países latinoamericanos comparables.

Además, existe una alta concentración del crédito bancario, ya que a pesar de que hay 45 instituciones bancarias con actividades en el país, en diciembre de 2012 el 74% de la cartera de crédito total se concentraba en manos de cinco bancos.

Asimismo, el mercado de valores debe consolidarse como una alternativa más atractiva de financiamiento para fortalecer su contribución al desarrollo nacional. A diciembre de 2012, el valor de capitalización de dicho mercado como proporción del PIB se ubicó en 42.5%. Estos niveles son significativamente inferiores a los de economías de tamaño e ingreso per cápita similares a la nuestra.

Es necesario fortalecer el marco jurídico del sistema financiero para incrementar su contribución


a la economía, aumentar el monto de financiamiento en la economía, reducir el costo del crédito, promover la competencia efectiva en el sector e incentivar la entrada de nuevos participantes. Asimismo, se debe propiciar la estabilidad de dicho sistema a través de las sanas prácticas prudenciales, y promover que las autoridades del sector realicen una regulación efectiva y expedita del mismo.

La Banca de Desarrollo debe transformarse para ser una palanca real de crecimiento. En este contexto, es necesario implementar medidas que, atendiendo a la fortaleza de su balance, le permitan también instrumentar políticas que promuevan el desarrollo y la democratización del financiamiento. Hasta ahora, la Banca de Desarrollo se ha enfocado en mantener y preservar el capital, de acuerdo con su mandato de ley.

El objetivo de la Banca de Desarrollo debe ser ampliar el crédito, con especial énfasis en áreas prioritarias para el desarrollo nacional como la infraestructura, además de las pequeñas y medianas empresas. Así, la Banca de Desarrollo debe contribuir de manera eficaz y eficiente con la actividad productiva del país,
con la creación de valor y crecimiento del campo, para que a su vez permita y respalde el ahorro popular en beneficio del bienestar de las familias mexicanas. Para tal efecto, se requiere: i) redefinir con claridad su mandato en el marco jurídico; y ii) permitirle allegarse los elementos indispensables para el cumplimiento de su mandato, a fin de gestionar sus recursos de manera eficaz en beneficio del país. En todo caso, el esfuerzo debe estar dirigido a las empresas productivas que no consiguen financiamiento de la banca privada, de forma que puedan alcanzar una mayor escala de operación y adoptar tecnologías nuevas y más eficientes.

En términos de la inclusión financiera, México también debe redoblar esfuerzos. La Encuesta Nacional de Inclusión Financiera 2012 muestra que el 44% de la población adulta en México no interactúa con el sistema financiero. Es decir, no cuenta con ningún producto dentro del sistema financiero formal (ahorro, crédito, seguros o previsión para el retiro). Asimismo, destaca que el 64.5% de los adultos no ahorran en instrumentos del mencionado sistema.

En este sentido, es fundamental incorporar a las mujeres al sistema financiero. Tan sólo el 30% de ellas tiene una cuenta de ahorro, nómina o inversión en un banco, mientras que el porcentaje para los hombres es significativamente mayor, ubicándose en 42%. Por tanto, la Banca de Desarrollo, junto con la banca comercial, deberá desarrollar productos y establecer políticas que promuevan la equidad de género.

Por otro lado, una mayor educación financiera contribuirá a consolidar los avances del sistema. Una baja educación financiera se traduce en una mala planeación del gasto y bajo ahorro, además de limitar


la capacidad de la población para demandar menores precios y mejor servicio a las instituciones
del sistema financiero.

Empleo

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil. A pesar de que hoy en día la tasa de desocupación es baja, es necesario consolidar esfuerzos para aumentar la productividad laboral y otorgar mayor dignidad a los salarios que percibe la población.

En el cuarto trimestre de 2012, la población de México se estimó en 115.6 millones de habitantes, de los cuales 86.1 millones tuvieron edad legal de trabajar (74.4% del total), 50.7 millones integraron la población económicamente activa2 (PEA, 58.9% de la población en edad de trabajar), y 48.2 millones estuvieron ocupados (95.1% de la PEA).

Dentro de la población ocupada se observaron algunas distorsiones, ya que cerca del 60% de las personas tuvo trabajo con algún grado de informalidad. Lo anterior tiene repercusiones adversas en el acceso efectivo de los trabajadores y sus familias a la seguridad social, así como en las finanzas públicas del país. Además, la productividad de las empresas informales es 45% más baja que la que se observa en el sector formal. Por tanto, resulta impostergable impulsar políticas públicas que propicien la generación de empleos y de empresas formales para brindar certidumbre a los trabajadores en el acceso a los mecanismos de previsión social. Asimismo, reducir los costos que enfrentan las empresas al emplear a trabajadores formales permitiría aprovechar a plenitud el potencial de la fuerza laboral.

De manera consistente con la tendencia mundial, la desocupación en México se concentra en los jóvenes, ya que el 53% de los desocupados tiene entre 14 y 29 años, siendo su tasa de desocupación de 7.9%. Aunque la situación de empleo para nuestros jóvenes es significativamente mejor a la de otros países, es necesario incluirlos de manera más efectiva en el mercado laboral. En el cuarto trimestre de 2012, el desempleo juvenil (15 a 24 años) en España era de 55.8% y en Estados Unidos de 16.0%. De igual manera para las mujeres, cuya tasa de desocupación fue de 4.9%, se requiere de políticas laborales que dinamicen el mercado con un enfoque de género. Lo anterior va en línea con las respuestas obtenidas en la Consulta Ciudadana, ya que los participantes opinaron que los créditos para mujeres emprendedoras, así como las guarderías y estancias infantiles seguras son el tipo de políticas que más ayudarían a dicho sector, con el 34 y 30% de las respuestas, respectivamente.

Asimismo, de acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010, las personas con discapacidad (que rebasan los 5 millones de individuos) se enfrentan a problemas de inclusión laboral, como la discriminación y la falta de infraestructura adecuada en los centros de trabajo, entre otros.

Un paso relevante para detonar la productividad laboral es la instalación y operación del Comité Nacional de Productividad, resultado de la Reforma Laboral, que convoca a los patrones, sindicatos, trabajadores e instituciones académicas a trabajar en conjunto.

La Reforma Laboral aprobada en 2012 establece elementos fundamentales para dignificar el empleo, tanto en lo personal como en los centros laborales. El trabajo digno fue establecido como el eje de los esfuerzos institucionales para lograr el respeto a la dignidad humana de los trabajadores, la no discriminación, el acceso a la seguridad social independientemente de la forma de contratación, salario remunerador, capacitación continua para incrementar la productividad con beneficios compartidos, y condiciones de seguridad y salud para prevenir riesgos de trabajo. Se debe contemplar siempre el respeto absoluto no sólo a los derechos individuales de los trabajadores, sino también a los colectivos, como la libertad de asociación, autonomía sindical, derecho de huelga y contratación colectiva, elementos que han sido reconocidos constitucionalmente como derechos humanos.

Al respecto, la Reforma Laboral apoyará también a las mujeres mediante la prohibición expresa de cualquier tipo de discriminación, además de imponer sanciones para quienes cometan acoso u hostigamiento sexual, condicionen su contratación o ascenso y la presentación de pruebas de no embarazo. Para las madres trabajadoras, la Reforma permitirá que parte de las semanas de descanso obligatorio, que la ley prevé antes del parto, puedan ser transferidas para después del nacimiento, con lo que podrán pasar más tiempo con sus hijos.

Desarrollo sustentable

Durante la última década, los efectos del cambio climático y la degradación ambiental se han intensificado. Las sequías, inundaciones y ciclones entre 2000 y 2010 han ocasionado alrededor de 5,000 muertes,


13 millones de afectados y pérdidas económicas por 250,000 millones de pesos (mmp).

El mundo comienza a reducir la dependencia que tiene de los combustibles fósiles con el impulso del uso de fuentes de energía alternativas, lo que ha fomentado la innovación y el mercado de tecnologías, tanto en el campo de la energía como en el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Hoy, existe un reconocimiento por parte de la sociedad acerca de que la conservación del capital natural y sus bienes y servicios ambientales, son un elemento clave para el desarrollo de los países y el nivel de bienestar


de la población.

En este sentido, México ha demostrado un gran compromiso con la agenda internacional de medio ambiente y desarrollo sustentable, y participa en más de 90 acuerdos y protocolos vigentes, siendo líder en temas como cambio climático y biodiversidad. No obstante, el crecimiento económico del país sigue estrechamente vinculado a la emisión de compuestos de efecto invernadero, generación excesiva de residuos sólidos, contaminantes a la atmósfera, aguas residuales no tratadas y pérdida de bosques y selvas. El costo económico del agotamiento y la degradación ambiental en México en 2011 representó 6.9% del PIB, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

Ello implica retos importantes para propiciar el crecimiento y el desarrollo económicos, a la vez asegurar que los recursos naturales continúen proporcionando los servicios ambientales de los cuales depende nuestro bienestar: i) el 12% de la superficie nacional está designada como área protegida, sin embargo 62% de estas áreas no cuentan con programas de administración; ii) cerca de 60 millones de personas viven en localidades que se abastecen en alguno de los 101 acuíferos sobreexplotados del país; iii) se debe incrementar el tratamiento del agua residual colectada en México más allá del 47.5% actual; iv) la producción forestal maderable del país es menor al 1% del PIB; v) para proteger los ecosistemas marinos se debe promover el desarrollo turístico y la pesca de manera sustentable; y vi) se debe incentivar la separación de residuos para facilitar su aprovechamiento.

Acceso a servicios de telecomunicaciones

Las telecomunicaciones se han convertido en un insumo estratégico para competir en la economía moderna. El acceso a los servicios de telecomunicaciones a un precio competitivo y con la calidad suficiente es hoy un prerrequisito para que los individuos y las empresas sean competitivos y aprovechen al máximo el potencial de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación.

Sin embargo, el acceso a servicios de telecomunicaciones en México aún es limitado para gran parte de la población. La penetración de la telefonía móvil en el país es de 86 líneas por cada 100 habitantes contra 112 en países como España. Además, México se encuentra en los últimos lugares en penetración de banda ancha entre los países de la OCDE: este tipo de banda tiene una penetración del 11.4% en telefonía fija y 9.6% en telefonía móvil, con una velocidad promedio de 5.3 Mb en 2012, mientras que el equivalente en Chile fue de 19 Mb. Además, existen retos de cobertura y competencia en el sector: existen sólo 17 líneas de teléfono fijas por cada 100 habitantes; la televisión de paga cubre alrededor del 10% de la población; la televisión abierta tiene 465 estaciones concesionadas y el 95% de éstas se concentran en dos empresas. Lo anterior impacta los precios de los servicios de telecomunicaciones que enfrentan las empresas y la población en general. Una consecuencia es que, de acuerdo con el Informe Mundial sobre la Tecnología de la Información 2013 del Foro Económico Mundial, México ocupa la posición 63, de un total de 144 países, según el índice de Tecnologías de la Información.

Por ello, se presentó la Reforma de Telecomunicaciones que fue aprobada por las Cámaras de Diputados y de Senadores. La Reforma busca incentivar la competencia efectiva en todos los segmentos de las telecomunicaciones. Lo anterior, con el propósito de asegurar la cobertura universal de los servicios de televisión, radio, telefonía y datos para todo el país. Asimismo, se busca contar con precios adecuados para que todos los niveles socioeconómicos tengan acceso a las nuevas tecnologías. Además, se impulsará una mayor calidad de los servicios para que sean más rápidos y confiables y se fomentará una mayor diversidad en los contenidos.

Mejorar el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, así como los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, cumple un doble propósito. Por una parte, son actividades económicas que producen insumos estratégicos para el incremento de la productividad de las empresas en México. Por otro lado, son instrumentos que propician el fortalecimiento de los derechos fundamentales de las personas, lo que representa el eje rector de la Reforma de Telecomunicaciones.

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