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Viernes 10 de febrero de 2017 DIARIO OFICIAL (Primera Sección)

PODER JUDICIAL

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION

SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 90/2015, promovida por la Procuradora General de la República, así como Voto Particular formulado por el Ministro José Ramón Cossío Díaz y Voto Concurrente formulado por el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo.

Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.



ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 90/2015.

PROMOVENTE: PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

PONENTE: MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO.

SECRETARIO: RICARDO ANTONIO SILVA DIAZ.

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día trece de octubre de dos mil dieciséis.



VISTOS para resolver los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 90/2015, promovida por la Procuradora General de la República, y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la acción. Mediante oficio de dieciocho de septiembre de dos mil quince, presentado en esa fecha en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arely Gómez González, en su carácter de Procuradora General de la República promovió acción de inconstitucionalidad solicitando la invalidez de la norma que más adelante se señala, emitida y promulgada por las autoridades que a continuación se precisan:

ORGANOS RESPONSABLES:

  • Asamblea Legislativa del Distrito Federal

  • Jefe de Gobierno del Distrito Federal.

NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE RECLAMA:

  • El artículo 5, fracciones IV, IV Bis y V, de la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal.

SEGUNDO. Artículos constitucionales violados. La promovente estima violados los artículos 14, 16 y 73, fracción XXI, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La Procuradora General de la República, promotora de la presente acción de inconstitucionalidad, en sus conceptos de invalidez argumenta esencialmente lo siguiente:

Primero.

  • Estima que los preceptos impugnados son violatorios de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, porque advierte que en ellos se establecen, por un lado, la procedencia de esos mecanismos y, por otro, regulan la oportunidad en que debe hacerse valer la mediación dentro del procedimiento penal, lo que implica legislar en una materia que ya fue vedada para las entidades federativas, incluyendo a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

  • Señala que el precepto constitucional que reserva a favor del Congreso de la Unión la facultad exclusiva para legislar en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias es el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución.

  • Dicho precepto deriva de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el ocho de octubre de dos mil trece, donde se consideró de gran importancia que existiera una sola legislación que en materia penal regulara los mecanismos alternativos de solución de controversias, según consta en los documentos del proceso legislativo.

  • Según esas razones legislativas, entiende que con el fin de llevar a cabo una política integral que combata la delincuencia de manera eficaz, el Constituyente no sólo estimó necesaria la existencia de una legislación única a nivel nacional en materia de proceso penal, a efecto de que se homologara la materia adjetiva en el territorio mexicano, brindando con ello mayor certeza al gobernado, al evitar una multiplicidad normativa en cada entidad federativa, sino que también fue necesario que el sistema de justicia penal acusatorio contara con los mecanismos alternativos de solución de controversias como instrumentos necesarios para una justicia restaurativa y minimizar los efectos punitivos del Estado, es así, que se tiene previsto que sólo un determinado porcentaje de asuntos llegue a juicio, entonces, la reforma constitucional previó la expedición de una legislación única en materia de formas alternativas de solución de conflictos, siempre con el fin de homologar, entre otras, la materia de justicia alternativa en el territorio mexicano, brindando con ello mayor certeza al gobernado, al evitar una multiplicidad normativa en cada entidad federativa.

  • Señala que conforme con el artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de octubre de dos mil trece, las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal, ya no pueden expedir legislación en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal. Únicamente están facultadas para seguir aplicando la legislación local que se encontraba vigente al momento en que se publicó la reforma constitucional de mérito y hasta que entre en vigor la legislación nacional respectiva, pero bajo ninguna circunstancia pueden expedir legislación que regule las formas alternas de solución de controversias en materia penal.

  • Entonces, resume que el Congreso de la Unión es la única autoridad legislativa con facultades para regular la materia relativa a los mecanismos alternativos de solución de conflictos en el sistema penal acusatorio, con el fin de que haya un solo cuerpo normativo que sirva de base a todas las entidades del país. Por lo que a partir de la reforma constitucional de ocho de octubre de dos mil trece, cualquier norma emitida por los órganos legislativos locales que tengan como propósito la solución alternativa de conflictos en materia penal es inconstitucional, al violar la facultad que la Constitución Federal concede en exclusiva a favor del Congreso de la Unión para erigirse en órgano legislativo nacional y reglamentar dicha materia.

  • Con la expedición de la Ley Nacional de Mecanismos de Solución de Controversias en Materia Penal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de dos mil catorce, de sus artículos transitorios no se desprende alguna cláusula de habilitación para que las entidades federativas puedan regular algún aspecto de los referidos mecanismos alternos de solución.

  • Respecto del contenido material de las normas impugnadas advierte que modifican sustancialmente lo previsto por la Ley Nacional de Mecanismos de Solución de Controversias en Materia Penal, ya que, por un lado, establecen la procedencia de la mediación confundiéndola con los acuerdos reparatorios previstos en el Código Nacional de Procedimientos Penales y, por el otro, establecen momentos de oportunidad diferentes para solicitar la mediación dentro del procedimiento penal, modificando de manera sustancial el sistema de mecanismos alternativos de solución de controversias.

Segundo.

  • La norma impugnada contraviene el orden constitucional, en la medida en la que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se encuentra regulando una materia sobre la cual dejó de tener competencia legislativa a raíz de la entrada en vigor del Decreto de reforma constitucional (dos de julio de dos mil quince) en el que se faculta de manera exclusiva al Congreso de la Unión para emitir la legislación única en materia de justicia penal para adolescentes.

  • Aclara que si bien es cierto que el Congreso de la Unión aún no ha ejercitado tal atribución, lo cierto es que, atendiendo a una interpretación literal de los artículos transitorios del decreto de reforma constitucional, las entidades federativas perdieron la facultad para normar en lo relativo al sistema de justicia penal para adolescentes, a partir del momento en el que entró en vigor dicho decreto de enmienda constitucional, es decir, a partir del tres de julio de dos mil quince.

  • Señala la aplicación análoga de lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 12/2014 y 107/2015.

  • Siguiendo los criterios establecidos en esos precedentes, entiende que es dable sostener la existencia de una regla general en el desarrollo jurisprudencial de la Suprema Corte, sintetizada en la idea de que las entidades federativas no poseen facultades legislativas para normar en la temporalidad que comprende a los regímenes de transitoriedad abarcados desde la publicación del decreto de reforma constitucional, hasta la expedición o entrada en vigor de la ley perteneciente al orden nacional, cuya emisión se encuentra delegada al Poder Legislativo Federal, pues la pérdida de tal competencia legislativa se materializa desde que el Poder Revisor de la Constitución la extrae para depositarla de manera monopólica en el Congreso de la Unión.

  • Dichos «regímenes transitorios» son contundentes en que las adiciones constitucionales comienzan a tener vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Por lo que resultaría indudable que desde el tres de julio de dos mil quince, respecto de la materia de justicia para adolescentes, debe interpretarse sistemáticamente la cláusula constitucional contenida en el artículo 73, fracción XXI, inciso c), en relación con el principio de facultades explícitas contenido en
    el diverso 124, ambos de la Constitución Federal, y de esta forma arribar a la conclusión de que tal materia ha sido abstraída de la competencia residual de los Estados y, por tanto, depositada en el ámbito competencial del Congreso de la Unión en su carácter de órgano legislativo nacional.

  • Por último, señala que lo anterior tiene sustento en la similitud de fórmulas empleadas hasta la fecha por el Poder Constituyente constituido en tales regímenes de tránsito, que permiten mediante una cláusula resolutoria la aplicación ultractiva de la legislación que se encontrase vigente, petrificándola, pero eliminando la posibilidad de realizar ulteriores modificaciones o adiciones a partir del momento en el que la atribución encuadra tal competencia en sede constitucional, en el espectro normativo exclusivo del Congreso de la Unión, independientemente de cuándo es externalizado o materializado el ejercicio de tal atribución.

CUARTO. Registro y admisión de la acción de inconstitucionalidad. Mediante proveído de veintiuno de septiembre de dos mil quince, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó:

  • Formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por la Procuradora General de la República, con el número 90/2015.

  • Por razón de turno, designar al Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo para que fungiera como instructor en el procedimiento.

Por su parte, mediante acuerdo emitido el veintiuno de septiembre de dos mil quince, el Ministro Instructor determinó:

  • Tener por presentada la acción de inconstitucionalidad y admitirla a trámite.

  • Dar vista a la Asamblea Legislativa y al Jefe de Gobierno, ambos del Distrito Federal, como órganos que, respectivamente, emitieron y promulgaron las normas impugnadas, a fin de que rindieran sus correspondientes informes.

  • Requerir a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, por conducto de quien legalmente la representa, para que al rendir el informe solicitado envíe a este Alto Tribunal copia certificada de todos los antecedentes legislativos de la norma impugnada.

  • Requerir al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para que envíe a este Alto Tribunal un ejemplar de la Gaceta Oficial del Distrito Federal, correspondiente al veinte de agosto de dos mil quince.

QUINTO. Informe de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a través del Presidente de la Comisión de Gobierno, rindió su respectivo informe dentro del plazo establecido —previo diversos requerimientos formulados— en los términos siguientes:

Respuesta al primer concepto de invalidez

  • Respecto al primero de los conceptos de invalidez hechos valer por la promovente, señaló que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al momento de expedir el ordenamiento legal impugnado, lo realizó en pleno ejercicio de las facultades conferidas por la Constitución Federal.

  • La expedición del artículo 5, fracciones IV y IV Bis, de la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal, deviene de un proceso legislativo que se efectuó acorde con el artículo 122, Apartado C, Base Primera, fracción V, inciso m) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en vigor; artículos 36 y 42 fracción VI del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal vigente; los artículos 59, 60 fracción II, 62 fracción III, 63 y 64 de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en vigor; así como en concordancia con los artículos 1, 28, 32, 33 y 87 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal vigente.

  • Por lo que ese órgano legislativo expidió el mencionado ordenamiento actuando dentro de sus facultades y respetando las formalidades necesarias del procedimiento legislativo, a efecto de que la normatividad emanada ofrezca a los gobernados un sistema de justicia acorde con sus necesidades. Con lo que se respeta, por parte del legislador, el principio de seguridad jurídica.

  • Estima que si bien es cierto que con motivo de la reforma constitucional a la fracción XXI, inciso c), del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es facultad exclusiva del Congreso de la Unión expedir la legislación única en las materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas, también es verdad que como se advierte de la lectura del artículo segundo transitorio del decreto por el que se reforma el precepto constitucional antes señalado, las legislaciones que se encuentren vigentes en las materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas continuará en vigor hasta que inicie la vigencia de la legislación única expedida por el Congreso de la Unión.

  • En este sentido, la ley impugnada quedará sin efectos hasta que entre en vigor la legislación única en las materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que expida el Congreso de la Unión.

  • Estima que del análisis del artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reforma el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de nuestra Ley Fundamental, no logra advertirse prohibición alguna para reformar o adicionar los ordenamientos existentes, ya que únicamente se refiere a que los ordenamientos locales se encontrarán vigentes hasta en tanto entre en vigor la legislación única en las materias procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas.

  • Así, en estricto sentido, lo que está vedado por la Norma Fundamental es la expedición de nuevos ordenamientos, más no así el efectuar las modificaciones necesarias a las disposiciones existentes, ya que como sociedad al encontrarnos en constante evolución es evidente que continuamente surgen situaciones jurídicas que deben ser reguladas, de ahí que hasta en tanto no esté vigente en toda la República la legislación única, específicamente en el Distrito Federal, los ordenamientos sustantivos deben ir adecuando el marco jurídico a las variantes sociales, políticas y económicas, siempre con miras del bienestar general.

  • En esa misma tónica, destaca que los ordenamientos jurídicos son modificados de acuerdo a las necesidades que se van desarrollando con el tiempo, derivado de ello, la Ley es una constante, que está en movimiento con la introducción de nuevos programas, proyectos y elementos que permitan el perfeccionamiento y funcionamiento de los medios de control de la impartición de justicia, como lo es la mediación.

  • Estima indiscutible e innegable que se debe insistir bajo mejores y ampliadas perspectivas, la orientación de textos jurídicos, para dar paso a una nueva configuración, como lo es dotar a nuestros órganos impartidores de justicia las herramientas que sean necesarias para que sigan brindando certeza y seguridad a los gobernados.

  • La finalidad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al reformar la ley ahora impugnada, era el de regular situaciones que refiere la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, ya que al no estar vigente esta segunda, es necesario para los habitantes del Distrito Federal, ya que mediante la mediación se busca fortalecer la democracia, en tanto privilegia la participación de voluntades privadas en el manejo de sus conflictos y así poder velar el derecho de las personas para decidir por sí mismas la solución de dichos conflictos, sin la tutela de órganos del Estado, situación que el legislador local busca regular, hasta entonces la legislación nacional se encuentre en vigor.

Respuesta al segundo concepto de invalidez

  • En cuanto a controvertir el segundo de los conceptos de invalidez hechos valer por la promovente, indica que tomando en consideración los argumentos hechos valer previamente, se debe declarar infundado ese concepto de invalidez.

  • En este caso, la adición se emitió en beneficio de las víctimas de delitos y de infracciones de adolescentes, de acuerdo con la exposición de motivos de la reforma que nos ocupa dado que se propone que, con independencia de la resolución judicial del conflicto legal de que se trate, proceda la mediación en apoyo a esas víctimas para propiciar que éstas superen los problemas que les ha ocasionado en su ámbito privado la comisión del delito o infracción, según corresponda, así como para obtener las respuestas a sus interrogantes personales, de acuerdo a la experiencia penal vivida.

  • Precisa que las reformas que se realizaron a dicha materia no es parte de un nuevo ordenamiento en materia de mediación, sino que fue acorde al nuevo sistema integral en dicha materia, se reformaron ciertos preceptos, pero no se emitió una legislación totalmente diferente o contraria a lo que establece la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal.

  • Por último, estima que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal tiene facultades de conformidad con los artículos 122, Apartado C, Base Primera, fracción V, incisos h) y m) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en vigor; y 42 fracciones XII y VI del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, a efecto de realizar reformas y adiciones a la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal, puesto que aún tiene vigencia, debido a que no ha entrado en vigor la Ley Nacional en materia de justicia para adolescentes expedida por el Congreso de la Unión.

SEXTO. Informe del Jefe de Gobierno del Distrito Federal. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a través del Director General de Servicios Legales de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Distrito Federal, rindió su respectivo informe dentro del plazo establecido, en los términos siguientes:

  • Sostiene la validez del “Decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y de la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal”, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veinte de agosto de dos mil quince, específicamente por lo que se refiere a sus artículos 5, fracciones IV, IV bis y V.

  • La intervención del Jefe de Gobierno del Distrito Federal en el proceso legislativo respectivo se encuentra apegada a las normas constitucionales y legales, ya que la promulgación del mencionado Decreto se efectuó, para su debida publicación y observancia, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 122, apartado C, Base Segunda, fracción II, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 48, 49 y 67, fracción II, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

SÉPTIMO. Alegatos. Por escrito presentado el nueve de noviembre de dos mil quince, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a través del Director General de Servicios Legales del Gobierno del Distrito Federal, formuló alegatos; los cuales fueron acordados mediante proveído de esa misma fecha.

Por escrito presentado el diez de noviembre de dos mil quince, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a través del Diputado Presidente de la Comisión de Gobierno, formuló alegatos; los cuales fueron acordados mediante proveído de esa misma fecha.

Por escrito presentado el doce de noviembre de dos mil quince, la Procuradora General de la República formuló alegatos; los cuales fueron acordados mediante proveído de diecisiete de noviembre de dos
mil quince.

OCTAVO. Cierre de instrucción. Una vez recibidos los informes y alegatos de las partes, mediante proveído del Ministro Instructor de diecisiete de noviembre de dos mil quince, se decretó el cierre de la instrucción, a efecto de elaborar el proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, promovida por la Procuradora General de la República, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 fracción I y 11 fracción V, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que en dicha acción se planteó la posible contradicción entre la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y normas de carácter general, contenidas en la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal.

El Decreto de reforma de la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veinte de agosto de dos mil quince.



SEGUNDO. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiere publicado la norma impugnada en el correspondiente medio oficial. Asimismo, señala que si el último día del plazo fuere inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Como se precisó en el considerando anterior, en la acción de inconstitucionalidad 90/2015 se impugnan disposiciones de la Ley de Justicia Alternativa del Tribunal Superior de Justicia para el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el veinte de agosto de dos mil quince.

Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción inició el viernes veintiuno de agosto de dos mil quince y concluyó el lunes veintiuno de septiembre siguiente, tomando en cuenta que de conformidad con los dispuesto en el artículo 60 citado, si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

Consecuentemente, como la acción fue presentada antes del veintiuno de septiembre de dos mil quince, debe estimarse que resulta oportuna, según consta su recepción por la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciocho de septiembre de dos mil quince.


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