Reembarque de mercancias prueba de la llegada a país extranjero: documentos otorgados en el extranjero / documentos otorgados en el extranjero requisitos



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REEMBARQUE DE MERCANCIAS - Prueba de la llegada a país extranjero: documentos otorgados en el extranjero / DOCUMENTOS OTORGADOS EN EL EXTRANJERO - Requisitos
Al actor le fue otorgada por la DIAN autorización para reembarcar un vehículo, mediante auto de 23 de noviembre de 1998, en el que expresamente se expresó que “Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la autorización del reembarque, deberá acreditarse la prueba de llegada de la mercancía a país extranjero, mediante documento que cumpla con los requisitos del artículo 259 del C. de P.C.”. Para garantizar el cumplimiento del anterior requisito, el demandante constituyó, a favor de la Nación U.A.E. DIAN la póliza 98156789, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A., cuyo objeto fue descrito así: (…). Para denegar las pretensiones de la demanda, el Tribunal consideró que la llegada el 9 de junio de 1999 de la certificación autenticada por el Cónsul fue extemporánea, razón por la cual, a su juicio, en este caso resultaba intrascendente que la firma del Cónsul colombiano en Chicago no se hubiera abonado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Además de lo anterior, nótese que la certificación que aparece a folio 82 del cuaderno de antecedentes administrativos, suscrita por el Auditor Tesorero, se encuentra en idioma inglés, razón por la cual era necesaria su traducción (artículo 260 del C. de P.C.), la cual si bien fue solicitada y decretada, el demandante renunció a su práctica mediante memorial que obra a folio 185 del cuaderno principal. Lo anterior lleva a la Sala a reiterar que la certificación allegada por el actor carece de mérito probatorio alguno, independientemente de que la firma del Cónsul de Colombia en Chicago por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores no hubiera sido abonada; además, debe tenerse en cuenta que en atención a la prueba solicitada por el actor en el sentido de que se certifique cuánto tiempo demoraba el trámite de abono de la firma del Cónsul Colombiano en Chicago en un documento otorgado en el exterior para el 8 de junio de 1999, la Coordinadora de Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores respondió lo siguiente: “… a fin de absolver la solicitud elevada ante este Ministerio me permito poner en conocimiento que la diligencia de abono de firma de los documentos otorgados en el exterior, conforme a lo establecido en el artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, toma aproximadamente 10 minutos de espera para el usuario”. Queda entonces claro que el demandante no cumplió con la carga procesal que le correspondía de demostrar el reembarque del automotor en los términos indicados en el auto de 23 de noviembre de 1998, esto es, mediante certificación del Cónsul que cumpliera con los requisitos previstos en el artículo 259 del C. de P.C., pues la certificación aportada, como ya se dijo, independientemente de la carencia del abono de la firma del Cónsul por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, ni siquiera puede tenerse como tal.
PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Se aplica a penas o sanciones sin que lo sea la declaración de incumplimiento de la obligación de reembarque
Resta pues a la Sala pronunciarse sobre la pretendida aplicación del principio de favorabilidad, el cual fundamenta el actor en que el artículo 307 del Decreto 2685 de 1999, que entró en vigencia antes de que se expidieran las Resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación contra la declaratoria de incumplimiento de la obligación aduanera de reembarque y la orden de hacer efectiva la póliza que garantizaba el cumplimiento de dicha obligación, exige solamente la certificación del transportador que acredite la salida de la mercancía del territorio aduanero nacional y no así la de su llegada a país extranjero. Sobre el particular, esta Corporación observa que el Título XV, Capítulo XIV, Sección II del Decreto 2685 de 1999, del cual forma parte el artículo 520 que consagra el principio de favorabilidad, contiene el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, para la definición de la situación jurídica de la mercancía y para la expedición de liquidaciones oficiales, principio al que se refiere el mencionado precepto en los siguientes términos: (…). El principio de favorabilidad, que es aplicable en materia penal por disposición constitucional (artículo 29) y que en las demás materias debe estar consagrado expresamente, como es el caso del artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, hace referencia a la pena o sanción, según se trate de materia penal o administrativa, sin que la declaración del incumplimiento de la obligación aduanera de reembarque y la consecuente orden de efectividad de la garantía constituyan una sanción, pues de conformidad con el artículo 477 del mencionado Decreto las sanciones se clasifican en multas y suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá, D.C., seis (6) de marzo del dos mil ocho (2008)
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACIÓN.

El principio de favorabilidad, que es aplicable en materia penal por disposición constitucional (artículo 29) y que en las demás materias debe estar consagrado expresamente, como es el caso del artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, hace referencia a la pena o sanción, según se trate de materia penal o administrativa, sin que la declaración del incumplimiento de la obligación aduanera de reembarque y la consecuente orden de efectividad de la garantía constituyan una sanción, pues de conformidad con el artículo 477 del mencionado Decreto las sanciones se clasifican en multas y suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta.
Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00344-02

Actor: JOSE TOMAS FERNANDEZ PONCE
Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES


Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por JOSÉ TOMÁS FERNÁNDEZ PONCE contra la sentencia de 9 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que denegó las pretensiones de la demanda.


I.- ANTECEDENTES
a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

JOSÉ TOMÁS FERNÁNDEZ PONCE, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad de los siguientes actos:


1- Resolución núm. 655-692 del 1º de septiembre de 1999, por medio de la cual la División de Liquidación de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN declaró el incumplimiento, por parte del actor, del reembarque de la mercancía autorizada mediante auto 4107 del 23 de noviembre de 1998; ordenó la efectividad de la póliza de cumplimiento 98156789 expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A. el 18 de noviembre de 1998 por valor de trece millones ochocientos veintidós mil doscientos cuatro pesos ($13’822.204.00); y remitir copia de la Resolución y el original de la póliza en cita a la División de Recaudación para su respectivo cobro.

2- Resolución núm. 15042 de 5 de julio de 2000, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 655-692 del 1º de septiembre de 1999, confirmándola.


3- Resolución 16240 de 2 de agosto de 2000, mediante la cual, de oficio, la DIAN revocó el artículo 2º de la parte resolutiva de la Resolución 15042 de 5 de julio de 2000, en el sentido de notificar esta última a los apoderados del actor y de SEGUROS DEL ESTADO S.A.

4- Resolución núm. 27195 de 21 de diciembre de 2000, mediante la cual la División Jurídica Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución identificada en el numeral 1, confirmándola.


Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la DIAN abstenerse de ejecutar o seguir ejecutando la póliza de cumplimiento 98156789, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A. el 18 de noviembre de 1998 por valor de trece millones ochocientos veintidós mil doscientos cuatro pesos ($13’822.204.00); reconocer al demandante el valor que por concepto de la prima pagó a SEGUROS DEL ESTADO S.A., si a ello hubiere lugar; pagar los perjuicios materiales, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales objetivados y subjetivos que se demuestren; y actualizar las sumas que se concedan de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., junto con los intereses legales comerciales.
b.- Los hechos de la demanda

La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos:


- Bajo registro de importación radicado el 22 de septiembre de 1998, el actor importó el vehículo Rover-Mini Cooper, azul, modelo 1998.
- Por no cumplir el vehículo con las condiciones requeridas, el importador, por conducto de la ExcelSia Ltda., inició los trámites de reexportación del vehículo.
ExcelSia Ltda. efectuó la solicitud de reembarque de la mercancía el 14 de octubre de 1998 y en cumplimiento de los requisitos aduaneros la DIAN llevó a cabo la inspección el 27 de octubre del mismo año.
- El 18 de noviembre de 1998 el actor otorgó la póliza 98156789 de SEGUROS DEL ESTADO S.A. a favor de la DIAN para garantizar la prueba de llegada de la mercancía al exterior (artículo 281 del Decreto 2666 de 1984).
- Por auto 4107 del 23 de noviembre de 1998 la División Servicio al Comercio Exterior de la DIAN-Bogotá autorizó el reembarque del vehículo y concedió un plazo de cinco (5) meses, contados desde el 23 de noviembre de 1998, para acreditar la llegada del vehículo a su lugar de origen. Igualmente, ordenó que por la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado se certificara la salida del automotor.
- El mismo 23 de noviembre de 1998 el vehículo fue despachado a través de la compañía aérea Aerofloral, quien lo reembarcó bajo la guía 94-2921590, como lo demuestra el certificado expedido por la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado, Grupo Exportaciones.
- Antes de vencerse el término para acreditar la llegada del automotor a su destino, el gerente de ExcelSia Ltda. solicitó al Grupo de Control de Garantías de la DIAN-Bogotá el aplazamiento para la entrega de la prueba de llegada del vehículo al exterior, adjuntando los documentos que tenía en su poder y que dan certeza de la llegada del vehículo a país extranjero, a saber: factura guía aérea Bogotá-Miami de 23 de noviembre de 1998, consignado a Bill Box Montecarlo por la Cía. Aerofloral; factura de 4 de diciembre de 1998, en la que consta el despacho del vehículo de Miami a Ottawa el 9 de diciembre de 1998, consignado a Bill Box Montecarlo; documento de introducción del vehículo a Estados Unidos, según declaración del agente de aduana ante la autoridad de dicho país de 6 de enero de 1999.
- El 20 de mayo de 1999 la División de Control de Garantías de la DIAN-Bogotá concedió al actor un plazo de 15 días, a fin de establecer el cumplimiento de la obligación aduanera de reexportación, actualmente denominada reembarque.
- Los documentos probatorios, con autenticación y reconocimiento del Cónsul Colombiano en Chicago, llegaron a Bogotá el 8 de junio de 1999, pero ante el vencimiento tan próximo del plazo de 15 días otorgado y teniendo en cuenta que se corría el riesgo de no alcanzar a abonar la firma del Cónsul ante el Ministerio de Relaciones Exteriores se entregaron los documentos sin el lleno de este requisito.
- ExcelSia Ltda. aportó el 9 de junio de 1999 los documentos debidamente autenticados y reconocidos ante el Cónsul de Colombia en Chicago que certificaban la llegada del vehículo al exterior.
- No obstante lo anterior, mediante los actos acusados la DIAN declaró el incumplimiento de la obligación aduanera de reembarque y ordenó hacer efectiva la respectiva póliza de garantía.
- El 10 de abril de 2001 ExcelSia Ltda. solicitó a la División de Liquidación de la DIAN-Bogotá el desglose de los documentos entregados como prueba de llegada de la mercancía al exterior para que la firma del Cónsul en Chicago sea abonada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, petición que a la fecha de la presentación de la demanda no ha obtenido respuesta alguna.
c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación
La parte actora señala que el argumento central de los actos acusados para ordenar y exigir el recaudo del valor de la póliza de 18 de noviembre de 1998 de SEGUROS DEL ESTADO S.A. fue la prevalencia de la prueba única y excluyente prevista en el artículo 259 del C. de P.C., suprimiendo toda importancia al cumplimiento de la obligación.
Manifiesta que partiendo de la base de que la póliza reza: “garantizar el cumplimiento de la presentación de la PRUEBA de la llegada del vehículo Mini Cooper azul, modelo 1998 …” los actos administrativos consideran que “El objeto garantizado es la presentación de la prueba de llegada de la mercancía al país extranjero, como así lo dispuso el auto que autorizó el embarque en concordancia con lo dispuesto en el artículo 281 del Decreto 266 de 1984”, para concluir que “Queda claro, entonces, que al no haber presentado las pruebas debidamente consularizadas y abonadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores dentro del término establecido en esta (sic) incumplió con la obligación aduanera no siendo suficiente como lo pretende el recurrente al haber solicitado un plazo para posterior presentación de la misma…”.
Considera el demandante, entonces, que se violaron los artículos 29, 83, 228 y 259 de la Constitución Política; 282 del Decreto 2666 de 1984; 1º y 16 del Decreto 2150 de 1995; 4º del C. de P.C.; 1616 y Título 12, Libro 4º del C.C., por las razones que se resumen a continuación:

Primer cargo.- Violación del artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, por falta de aplicación, en cuanto no exige como exclusiva la prueba a que se refiere el artículo 259 del C. de P.C.
Anota que comparado el texto de los artículos arriba mencionados se evidencia que el primero no exige determinada prueba, sino simplemente “prueba de la llegada de la mercancía a país extranjero, la cual deberá acreditarse dentro de los cinco meses siguientes a la autorización de reembarque” y que el segundo se refiere a “documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de éste o con su intervención”.
Considera, entonces, que al exigir la Administración un documento de los previstos en el artículo 259 del C. de P.C. está exigiendo de manera exclusiva y excluyente un determinado documento público otorgado por funcionario extranjero o con su intervención de acuerdo con las normas extranjeras, cuando la norma no le impone ni le permite desechar otros medios de convicción, por ejemplo, documentos extranjeros pero privados o nacionales de a quien le correspondió regresar la mercancía al país extranjero o de quien la recibió, o testimonios, inspecciones oculares, etc., pues la norma no los prohíbe. Sin embargo, el actor no tuvo oportunidad de hacer uso de tales pruebas, en cuanto se le exigió una prueba única e insustituible.
Segundo cargo.- Señala que se violó indirectamente el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, pues pese a que lo sustancial es que al demandante no le permitieron presentar pruebas libremente, éste presentó oportunamente pruebas que demuestran el cumplimiento de la obligación aduanera; de ahí, que los actos acusados reconozcan que en efecto se arrimaron pruebas de que el vehículo ingresó al extranjero, las cuales fueron desechadas.
Tercer cargo.- Sostiene que la faceta más sobresaliente del debido proceso la constituye el derecho de defensa, esto es, el derecho a probar en su favor libremente, es decir, sólo con las restricciones que sobre carga de la prueba, presunciones, pruebas ad solemnitatem y ad probationen exija la ley.
Es regla general en derecho que quien afirma el cumplimiento de una obligación debe probarlo, pero ello no significa que lo debe hacer mediante principios de la ya derogada tarifa legal.
Anota que excepcionalmente y por motivos diferentes a los meramente caprichosos el legislador, no el administrador público, exige pruebas solemnes cuya justificación se debe a que el Estado considera necesario participar activamente en el acto jurídico, sin cuya participación no nacería a la vida jurídica y que lo que revela su existencia es el documente formalmente elaborado para el efecto; por eso, una acto sujeto a solemnidades forma una unidad indisoluble o inseparable con su prueba.
En cambio, cuando se requiere medio de convicción de la calidad ad probationem, la prueba no es única ni insustituible; por eso, el profesor Davis Echandía expresa:
Existen dos clases de documentos ad probationem: los que sirven de medio probatorio pero sin que la ley los exija y los que son exigidos como prueba necesaria. Pero en caso de pérdida o destrucción, puede recurrirse al principio de prueba escrita, a la confesión e inclusive a la testimonial que no deje dudas acerca de que existió el documento y cuál era su contenido; e igualmente, cuando no se haya otorgado el documento completo, podrán probarse esos actos con confesión, o un simple principio de prueba complementado con testigos, y estos solos podrán ser suficientes”.
Sostiene que aún en el evento de que el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 exigiera la demostración mediante una prueba ad probationem, aplicando la doctrina trascrita se tendría que el no abono de la firma del Cónsul por el Ministerio de Relaciones Exteriores podría subsanarse con otros medios probatorios.
Además, el derecho de defensa comporta la seguridad de que en materia de pruebas ni la Administración ni el juez pueden establecer ritos, formalidades, requisitos o valores probatorios contrarios a la Constitución y a la ley. Por ello, constituye violación manifiesta que un acto administrativo se atribuya la competencia de determinar las pruebas, sus requisitos y las aptitudes probatorias, como en este caso.
Cuarto cargo.- Los actos acusados exigen autenticaciones, en este caso la de la firma del Cónsul colombiano por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, en tanto que el artículo 1º del Decreto 2150 de 1995 establece que a las entidades que integran la Administración pública les está prohibido exigir documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente. En consecuencia, al exigirse el abono de la firma del Cónsul se violó el precepto en mención.
Quinto cargo.- Los actos acusados se fundamentan en la ausencia de abono de la firma del Cónsul colombiano por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, desconociendo lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 2150 de 1995, que prevé que cuando las entidades de la Administración pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición ciudadana que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar oficiosamente a la entidad el envío de dicha información.
Sexto cargo.- En el expediente se encuentra plenamente demostrado que el vehículo fue reembarcado el 23 de noviembre de 1998 y que la prueba de su arribo a país extranjero fue allegada a la DIAN oportunamente, pese a lo cual, aduciendo que la firma del Cónsul no fue abonada, se declaró el incumplimiento de la obligación aduanera, es decir, se antepuso lo adjetivo a lo sustancial, con desconocimiento de los artículos 228 de la Constitución Política y 4º del C. de P.C.

Séptimo cargo.- El artículo 64 del Decreto 1909 de 1992 establece que con las disposiciones aduaneras el Estado pretende que “…al usuario no se le exija más que aquello que la misma ley pretende”, razón por la cual en el caso del reembarque lo importante es probar que la mercancía llegó al país de origen y no así exigir una prueba exclusiva e insustituible que no exige el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984. Lo anterior resulta desproporcionado frente al hecho real de la llegada de la mercancía al país de origen y ante la nueva normativa que sólo exige la demostración del reembarque, normas nuevas que se expidieron antes de que el derecho se hubiera consumado, esto es, antes del pago de la póliza.
Octavo cargo.- El artículo 83 de la Constitución Política, que consagra el principio de la presunción de la buena fe de los particulares en sus actuaciones ante la Administración, fue violado por la DIAN al exigir al demandante pruebas con mayor rigurosidad a la exigida por el legislador, así como también al imponerle cargas de autenticación innecesarias.
Señala que lo importante frente al principio de la presunción de buena fe no es la prueba, pues si sobre ella no hay discusión para qué entrar al principio en cuestión; lo determinante es, precisamente, que ante la falta de prueba o defectos de la misma la Administración encuentre que la obligación se cumplió, como en este caso, y que no medió interés de causar daño al Estado, o que si no se cumplió pese a la diligencia del obligado, en todo caso no hubo ánimo de perjudicar al Estado.
Noveno cargo.- Sostiene que la deducción de responsabilidad proviene lógica y jurídicamente del incumplimiento absoluto de una obligación (inejecución total), de su incumplimiento defectuoso (ejecución imperfecta) o del retardo en su cumplimiento (incumplimiento moratorio) y que según el incumplimiento se determina la indemnización, principios que dice se deducen del Título XII del Libro 4º del C.C.
Lo anterior no obedece a un capricho legislativo sino a una clasificación que obedece a un análisis obvio frente al incumplimiento total, parcial o moratorio de una obligación, cada uno de los cuales trae diferentes consecuencias al tenor de los artículos 1612 a 1617 del C.C., normas aplicables a todo derecho, salvo que las leyes especiales dispongan otra cosa, el cual no es el caso de la normativa administrativa.
Considera que en el caso del actor, como máximo, se trató de un incumplimiento moratorio, que implica perjuicios de dicho género, ya que se reconoce que el automotor salió del país y que ingresó al país de origen, pero, sin embargo, ante la ausencia del abono de la firma del Cónsul la DIAN le otorgó el carácter de máximo incumplimiento.
Décimo cargo.- Reitera que se probó, y que así lo acepta la Administración, que la mercancía arribó al exterior, luego no se podía hacer efectiva la garantía de una póliza instituida para garantizar el daño dada la ocurrencia de un siniestro (y no de una prueba, lo cual constituye una carga más no una obligación), en este caso, el incumplimiento de reexportar.
Concluye que la indemnización por incumplimiento no es más que una consecuencia directa del daño y que se justifica, esencialmente, por su carácter reparatorio. Si, como en este caso, no existió daño o perjuicio, por razones morales y jurídicas no puede haber un enriquecimiento sin causa o ilícito.
d.- Las razones de la defensa
La demanda fue notificada a SEGUROS DEL ESTADO S.A., tercera directa interesada en las resultas del proceso en cuanto expidió la póliza que se ordenó hacer efectiva mediante los actos acusados, no contestó la demanda ni alegó de conclusión.
Por su parte, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN se refiere al objeto de la póliza cuya efectividad se ordenó mediante los actos acusados y a lo dispuesto en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, y aclara que los documentos que prueban la llegada de la mercancía a país extranjero emanan de ese país extranjero y, por tanto, deben allegarse con el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 259 del C.C. , es decir, que no basta con embarcar la mercancía, lo que en este caso ocurrió el mismo día de la autorización de reembarque, sino que es preciso probar adecuadamente que el bien llegó al país de destino.
Pone de presente que al actor no se le sorprendió con la decisión de los actos acusados, pues en el mismo acto de autorización de reembarque se dejó dicho que “dentro de los 5 meses siguientes a ka autorización del reembarque, deberá acreditarse la prueba de llegada de la mercancía a país extranjero, mediante documento que cumpla con los requisitos del artículo 259 del C. de P.C.”.
Agrega que el término de los 5 meses se otorga para acreditar la prueba en cuestión, pues de lo contrario bastaría con admitir la guía aérea mediante la cual se transportó el bien al exterior, para lo cual no se requiere de dicho plazo de 5 meses.
La autorización de reembarque se dio el 23 de noviembre de 1998, luego los 5 meses se cumplieron el 23 de abril de 1999; sin embargo, sólo hasta el 9 de junio siguiente se allegaron unos documentos expedidos en el exterior sin cumplir las formalidades del artículo 259 del C. de P.C., es decir, que, además, su presentación fue extemporánea.

En cuanto al argumento de que se demostró que el actor no tuvo ánimo de engañar a la Administración; de que el cumplimiento de la obligación se llevó a cabo materialmente; y de que no se causó perjuicio a la Administración en cuanto el vehículo ingresó al extranjero, la demandada anota que cuando existe la obligación legal de cumplir con unos requisitos y el administrado no los cumple devienen las consecuencias necesarias para la preservación de la normativa aduanera. En este caso se declaró el incumplimiento de la obligación garantizada y se ordenó hacer efectiva la póliza correspondiente, pues se dieron los supuestos para ello.


Señala que no es cierto que se violó el debido proceso, ya que el actor no allegó ni solicitó prueba distinta al documento en cuestión, el cual, además, es el útil para probar que la mercancía llegó al país de destino.
De otra parte, la DIAN considera que al asunto bajo examen no le son aplicables los artículos 1º y 16 del Decreto 2150 de 1995, en cuanto no se puede asimilar el abono de la firma del Cónsul a la autenticación o reconocimiento notarial o judicial y en cuanto el intercambio de información y pruebas entre entidades públicas se da dentro del territorio nacional.
Para la demandada tampoco es de recibo la presunta violación del artículo 64 del Decreto 1909 de 1992, que consagra el espíritu de justicia, pues visto que la operación de reembarque reviste unos riesgos considerables para la economía del país es lógico que las normas en esta materia sean exigentes y que se deban aplicar con rigor, aunque lo cierto es que el plazo de 5 meses que otorga el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 es más que suficiente para el cumplimiento de los requisitos.
Por último, anota que las normas del C.C. que regulan el cumplimiento de las obligaciones en general no son aplicables en este caso, pues regulan relaciones entre particulares, siendo la aplicable la normativa aduanera y el artículo 168 del C.C.A., que en materia de pruebas remite al C. de P.C.
II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen denegó las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones:
Conforme con los actos administrativos acusados la declaratoria de incumplimiento de la obligación aduanera y la orden de hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento obedecieron a la no acreditación de la llegada de la mercancía a país extranjero dentro de los 5 meses siguientes a la autorización del embarque.
Los documentos que obran en el expediente administrativo demuestran que el actor incumplió, sin justificación alguna, con la obligación antes referida y que se encuentra consagrada en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984.
Como quiera que el reembarque del vehículo se autorizó el 23 de noviembre de 1998, la acreditación de que trata el mencionado artículo 281 debió realizarse, a más tardar, el 23 de abril de 1999, dado que el término de meses se cuenta conforme al calendario (artículo 121 del C. de P.C.).
Sin embargo, sólo hasta el 9 de junio de 1999 el demandante aportó certificación consularizada de la llegada a los Estados Unidos del vehículo reembarcado, es decir, que como no acreditó dentro del término legal previsto dicho reembarque tal circunstancia no sólo constituye el incumplimiento de su obligación, sino que para efectos del contrato de seguro equivale a la ocurrencia del siniestro, lo que dio lugar a ordenar la efectividad de la garantía.
Además, dicha acreditación debe cumplir con los requisitos de que trata el artículo 259 del C. de P.C., pues la certificación fue expedida en el exterior, por lo cual debe estar autenticada por el cónsul o agente diplomático de la República y, en su defecto, por el de una nación amiga, firma que deberá ser abonada por el Ministerio de Relaciones Exteriores en Colombia.

La certificación aportada por el actor fue autenticada únicamente por el Cónsul General de Colombia en Estados Unidos, pero no fue abonada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, razón por la cual no cumplió con los requisitos que debe cumplir todo documento otorgado en el exterior.


Resalta que la decisión acusada obedeció a la no acreditación de la llegada de la mercancía a país extranjero, pues ésta se llevó a cabo extemporáneamente, y que como dicha acreditación está legalmente exigida resulta obvio que la Administración actuó conforme a derecho, sin vulnerar el debido proceso al demandante.
Anota que si bien el artículo 1º del Decreto 2150 de 1995 prohibió a la Administración pública exigir documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente, lo cierto es que tal reglamentación no afecta las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos se encuentren consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias, de tal manera que tratándose de documentos expedidos en el exterior se debe proceder de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del C. de P.C.
Agrega que como el actor acreditó extemporáneamente la llegada de la mercancía a país extranjero, lo que equivale a que incumplió con su obligación aduanera, si el documento con que se pretende demostrar dicha obligación cumple o no con los requisitos del artículo 259 del C. de P.C. es un aspecto secundario que en nada incide en la legalidad de los actos acusados.

Para efectos de dilucidar la posible violación del principio de la presunción de la buena fe (artículo 83 de la Constitución Política), el a quo reitera que el actor presentó extemporáneamente la certificación de la llegada del vehículo objeto de reembarque a los Estados Unidos, la cual, por demás, no reúne los requisitos de los documentos otorgados en país extranjero (artículo 259 del C. de P.c.). En consecuencia, si las normas aduaneras establecen que las obligaciones deben cumplirse dentro de un plazo el respectivo incumplimiento se produce una vez vencido el plazo, a menos que el interesado demuestre que tal incumplimiento se debió a una causal exonerativa de responsabilidad, esto es, a fuerza mayor o caso fortuito.


Permitir que las obligaciones para las cuales hay un plazo expresamente definido se ejecuten por fuera del mismo, so pretexto de darle aplicación a los principios de la presunción de buena fe y de la prevalencia del derecho sustancial, equivaldría a decir que el administrado puede o no cumplir la obligación contraída, lo que se encuentra por fuera de toda lógica.
Finalmente, el Tribunal sostiene que como en el expediente se encuentra probado que el demandante incumplió con la obligación aduanera impuesta por el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984 la decisión acusada no desconoció el principio de justicia, pues ello se habría presentado si aquél hubiese cumplido su obligación dentro de los 5 meses contados a partir de la autorización de reembarque y no obstante ello la DIAN hubiera declarado su incumplimiento.
Niega, entonces, las pretensiones de la demanda.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO


El demandante anota que el eje cardinal del fallo del a quo fue la consideración de que no se cumplió la obligación de acreditar dentro del plazo la llegada del vehículo a país extranjero, con lo cual ignoró los siguientes hechos:
1.- Que el vehículo llegó a país extranjero antes de los 5 meses, exactamente el 23 de noviembre de 1998, es decir, en la misma fecha que fue autorizado su reembarque;
2.- Que por oficio de 22 de abril de 1999, un día antes del vencimiento de los 5 meses, ExcelSia Ltda. señaló las dificultades para obtener el certificado de llegada del vehículo a país extranjero y adjuntó 5 folios enviados vía fax desde el exterior, donde se constata dicha llegada; la guía aérea 094-02921590, mediante la cual el vehículo fue embarcado; y la inspección aduanera previa al reembarque.

3.- Que la Administración extendió el plazo para acreditar la llegada a país extranjero hasta el 11 de junio de 1999 y que el actor la presentó el 9 de junio del mismo año, luego no se tuvo en cuenta la siguiente comunicación de 20 de mayo de 1999 de la DIAN: “La anterior documentación deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes al envío del presente oficio a fin de poder establecer si hubo cumplimiento a lo ordenado en la Resolución 4324 de 1995”.


4.- Que todo lo anterior lo reconoce la propia Administración al resolver el recurso de apelación: “Es evidente que la prueba de llegada de la mercancía a país extranjero se presentó ante la administración el 9 de junio de 1999, es decir, dentro del término autorizado”, sólo que la DIAN considera que la firma del Cónsul no fue debidamente abonada ante el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Sostiene que con lo anterior queda establecido que la discusión se centra en el incumplimiento del requisito formalista del abono de la firma del Cónsul, que para el Tribunal torna la contundente realidad en inexistente, cuando lo cierto es que debe prevalecer la verdad material sobre el formalismo, como lo reconoció la Corte Suprema de Justicia1
Formalmente, como se anotó, la decisión de la administración aparenta legalidad. Sin embargo, vista ella con criterios de equidad y razonabilidad resulta injusta, por cuanto desconoce la verdad y fortalece el procedimiento formal en detrimento de derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa. Ciertamente en el caso operaba una preclusión, pero ante el descubrimiento de la verdad, la solución no podía ser otra que el reconocimiento de ella, porque la pugna que se sigue presentando entre los principios de legalidad y seguridad jurídicas con los principios de equidad y justicia, muchas veces, y esta es una de ellas, debe dirimirse en favor de los segundos cuando de por medio se halla la verdad; máxime si se está frente a procedimientos donde la administración es juez y parte interesada a la vez, y por ende, orientada por un criterio de parcialidad, cual puede ser la simple defensa de los intereses fiscales del Estado, pero con olvido de la persona que es centro de actuación.
“…
Si se aborda esa tarea de hermenéutica con respecto al contenido del artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, se concluye que el término de preclusión y la garantía de cumplimiento fueron establecidos para evitar fraudes o conductas ficticias de parte del usuario aduanero y hacer coercible el reembarque de la mercancía. Por eso, como la certeza del cumplimiento no la brinda el simple hecho de la remisión de la mercancía, lo que se exige probar no es esto, sino la recepción en el puerto extranjero, porque así es como queda indemne el orden aduanero interno. La demostración de este último hecho trae como implicaciones, la eficacia de la norma, por la no ocurrencia del fraude y la resolución de la caución o póliza de cumplimiento. Cualquier decisión contraria, como la que es objeto de denuncia mediante esta tutela, desconoce la verdad, privilegia los procedimientos formales, secundariza los derechos fundamentales y excluye criterios de dinámica probatoria que abogan por un delicado equilibrio de la carga habida consideración de la posibilidad y facilidad probatoria.
De otro lado, el problema es de pura razonabilidad, pues no tiene lógica aplicar fríamente un plazo cuando la actividad probatoria que en él debe cumplir el usuario, no depende de su exclusiva voluntad, por cuanto la demostración del hecho objeto de controversia depende de la expedición de un documento (generalmente), por parte de un tercero, cuya voluntad no está a discreción del interesado nacional. Esto sin tener en cuenta las distancias y circunstancias de fuerza mayor que igualmente se pueden interponer frente al interés del usuario.
Para finalizar, volviendo al caso concreto, para verificar la iniquidad en el tratamiento dado por la accionada al usuario, basta verificar que el hecho cuyo cumplimiento se garantizó con el otorgamiento de la póliza, es decir, ‘la llegada de esa mercancía a país extranjero’, tuvo ocurrencia a los dos meses de la autorización del reembarque, o sea en la mitad del tiempo consagrado por la norma para ‘acreditarse’, fijado ‘dentro de los cinco (5) meses, siguientes a la autorización del reembarque’ (D. 2666/84, art. 281). De modo que desde mucho antes, como se anotó, la norma cobró eficacia y el ordenamiento interno quedó indemne, pues como igualmente se explicó, ella no puede tener fundamento distinto que evitar el fraude”.
Señala que con base en lo anterior es claro que es totalmente válida la demostración de que el vehículo llegó a puerto extranjero desde el mismo día de autorización del reembarque y que las pruebas no formalistas presentadas el 22 de abril de 1999 tienen la capacidad de demostrar la veracidad del cumplimiento de la obligación aduanera.
A su juicio, también es válido que las demostraciones realizadas durante el plazo concedido por la Administración que se extendía hasta el 11 de junio de 1999 son totalmente válidas para demostrar la verdad material, que es la llegada del vehículo a país
Anota que tanto la Administración como el Tribunal dejaron de aplicar el principio de favorabilidad contenido en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, que modificó la legislación aduanera y que entró en vigencia el 1º de junio de 2000, cuyo artículo 307 exige simplemente la prueba de salida de la mercancía y no la prueba de llegada a país extranjero.
Sostiene que como contra la Resolución 655 de 1º de septiembre de 1999, que declaró el incumplimiento del reembarque y ordenó hacer efectiva la póliza, se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos, en su orden, mediante las Resoluciones 15042 de 5 de julio de 2000 y 27195 de 21 de diciembre del mismo año, era obligación de la Administración y del a quo aplicar la norma más favorable al administrado y encontrar demostrado el cumplimiento de la obligación con los documentos aportados desde el 22 de abril de 1999, esto es, con la inspección aduanera previa al reembarque y la guía aérea 094-02921590, máxime cuando el 9 de junio del mismo año se presentaron oportunamente los documentos que demuestran no sólo la salida del país sino la llegada del vehículo a país extranjero.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Los artículos 281 del Decreto 2666 de 1984 y 259 del C. de P.C., fundamento de los actos acusados, disponen:


Decreto 2666 de 1984:

Artículo 281. Requisitos. Los administradores de aduana podrán autorizar reembarque de mercancías importadas antes de la presentación de la declaración o antes de la expiración del término legal de abandono, pero siempre que el declarante preste una fianza por el doble de los derechos de aduana correspondientes para garantizar la presentación de la prueba de la llegada de esa mercancía a país extranjero, la cual deberá acreditarse dentro de los cinco (5) meses siguientes a la autorización de reembarque.


Solo se autorizará el reembarque, cuando se reúnan los requisitos exigidos para el régimen aduanero a que iba destinada la mercancía y que del reconocimiento se establezca que la misma corresponde a la declarada en los documentos de importación correspondiente. La fianza antes mencionada, deberá constituirse por un plazo de ocho (8) meses.
Parágrafo. Si el declarante hubiere consignado los depósitos provisionales, el administrador de la aduana ordenará su devolución, previa constitución de la fianza respectiva”.
C. de P.C.:

Artículo 259.- Documentos otorgados en el extranjero.- Los documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionarios de éste o con su intervención, deberán presentarse debidamente autenticados por el cónsul o agente diplomático de la República, y en su defecto por el de una nación amiga, lo cual hace presumir que se otorgaron conforme a la ley del respectivo país. La firma del Cónsul o agente diplomático se abonará por el Ministerio de relaciones Exteriores de Colombia y si se trata de agentes consulares de un país amigo, se autenticará previamente por el funcionario competente del mismo y los de éste por el cónsul colombiano”.


Al actor le fue otorgada por la DIAN autorización para reembarcar un vehículo, mediante auto de 23 de noviembre de 1998, en el que expresamente se expresó que “Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la autorización del reembarque, deberá acreditarse la prueba de llegada de la mercancía a país extranjero, mediante documento que cumpla con los requisitos del artículo 259 del C. de P.C.” (las negrillas no son del texto).

Para garantizar el cumplimiento del anterior requisito, el demandante constituyó, a favor de la Nación U.A.E. DIAN la póliza 98156789, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A., cuyo objeto fue descrito así: 2

GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO PARA LA PRESENTACIÓN DE LA PRUEBA DE LLEGADA DEL VEHÍCULO MARCA ROVER MINI COOPER AZUL, MODELO 1998, MOTOR A GASOLINA 1275CC, CAJA CAMBIOS MANUAL COUPE, TRACCION SENCILLA, TECHO CORREDIZO, TIMON DE MADERA, TAPICERIA EN CUERO, RADIO C.D., PESO 152g, DENTRO DE LOS 5 MESES SIGUIENTES A LA AUTORIZACIÓN DEL REEMBARQUE EN LA GUIA AEREA DE INGRESO No. 307-09575204, INSPECCION DE FECHA 27 DE OCTUBRE DE 1998, CONFORME AL ARTÍCULO 281 DEL DECRETO 2666/84 ARTICULO 30 RESOLUCION 1794 DE 1993”.
Para denegar las pretensiones de la demanda, el Tribunal consideró que la llegada el 9 de junio de 1999 de la certificación autenticada por el Cónsul fue extemporánea, razón por la cual, a su juicio, en este caso resultaba intrascendente que la firma del Cónsul colombiano en Chicago no se hubiera abonado por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Sobre la extemporaneidad de la documentación, el recurrente sostiene que el fallador de primera instancia pasó por alto la comunicación de 20 de mayo de 1999, en la que un funcionario de la DIAN (Control Garantías) por solicitud de ExcelSia Ltda. de 22 de abril de 1999, es decir, presentada un día antes al vencimiento de los 5 meses de que trata el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, amplió en 15 días el plazo para allegar la documentación.
En el expediente obra el oficio al que se refiere el apelante3, en el que se lee:
Dando aplicación al Concepto No 104 del 29 de octubre de 1998, de la Oficina de Normatividad y Doctrina de la DIAN, solicitamos allegue a esta dependencia los documentos que demuestren la finalización del Régimen de Corto Plazo, a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 41 de la Resolución 1794 de 1993, modificado por los artículos 1 y2 de la Resolución 4324 de 1995.
La anterior documentación deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes al envío del presente oficio, a fin de establecer si hubo cumplimiento de la obligación y archivar el expediente o remitirlo a la División de Liquidación para el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución 4324 de 1995”.

El término de 15 días a que se refiere el anterior oficio venció el 10 de junio de 1999, luego se tiene que la documentación fue presentada en tiempo, razón por la cual procede la Sala a determinar si dicha documentación puede tenerse como la prueba idónea exigida por la DIAN para demostrar la llegada del vehículo a un país extranjero, esto es, como un documento que cumple con los requisitos del artículo 259 del C. de P.C., tal como se le puso de presente al actor en el auto de 23 de noviembre de 1998, que autorizó el reembarque de la mercancía.


Pues bien, a folio 81 del cuaderno de antecedentes administrativos número 4 aparece la siguiente certificación:
Señores

ADMINISTRACIÓN ESPECIAL DE ADUANAS DE SANTAFE DE BOGOTA



Ciudad
Por medio de la presente CERTIFICO que con guía aérea número 094 0292 1590 de Aerofloral, en fecha noviembre 23 de 1998 recibimos un vehículo Rover Mini Cooper, con chasis #SAXXNNAZRWD157227, Motor # 1221A2LK70 366514, el cual fue reembarcado de Santafe de Bogotá.
Esta certificación se expide como prueba de arribo de la mercancía el 28 de mayo de 1999.
GUILLERMO FERNÁNDEZ

C.C. 19’ 249.974


Debajo de lo anterior aparece el siguiente texto:
Consulado General de Colombia

“…
No 1785 Chicago, JUN 02 1999


El suscrito Cónsul General de Colombia, CERTIFICA que el señor Janice G. Fox, quien autoriza el presente documento, ejercía legalmente en la fecha allí expresada, las funciones de Auditor y Tesorero Delegado y que la firma y sello que en el documento aparecen como suyos son los que usa y acostumbra en sus actos oficiales.
El Cónsul no asume responsabilidad alguna por el contenido del documento
DERECHOS DE TIMBRE Y DERECHOS CONSULARES

(VEINTIDOS DOLARES US422.00)
CARLOS ALFONSO NEGRET MOSQUERA

Cónsul General


Welhington County

Jonice G. Fox (firma)

Deputy”
A folio 82 ibídem, obra la misma certificación y abajo el siguiente texto:
STATE OF MINNESOTA

County of Washington

I, the undersigned Deputy County Auditor-Treasurer in and for said County and State, which is an office of record, do hereby certify:
that Jane A Nordin held the office of

Notary Public in said County and State, and was authorized under the laws of this State to take acknowledgments from 01/27/1995 to 01/31/2000

WITNESS My hand and the seat of said Office this 28th day of May, 1999
Auditor/Treasurer

Welhington County

Jonice G. Fox (firma)

Deputy”


A folio 63 del cuaderno principal la Sala encuentra el oficio de 22 de abril de 1999, suscrito por el Gerente de ExcelSia Ltda. y dirigido al Grupo Control Garantías, en el que se lee:
Manifiesto a usted que por AUTO No 0004107 de fecha 23 de noviembre de 1998, emanado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales se autorizó el Reembarque del vehículo…, efectuado debidamente el 23 de noviembre del año pasado.
Para dar cumplimiento al Auto anteriormente citado, manifestamos a ustedes que el consignatario de la mercancía no ha logrado obtener ante la Aduana americana la correspondiente Certificación que acredite la llegada del vehículo a ese país… (el resaltado no es del texto).
Por esta razón, dejamos constancia de nuestro interés en cumplir con lo requerido en el artículo 259 del C.P.C. y solicitamos a ustedes considerar el aplazamiento de la entrega de este documento, en caso de que la documentación presentada no se ajuste a los requisitos establecidos por ustedes.
Una vez recibidos los documentos consularizados los haremos llegar de inmediato”.
Pues bien, a juicio de la Sala la certificación allegada por el actor y con la cual pretende demostrar el ingreso del vehículo a país extranjero es una certificación que carece de todo valor probatorio, dado que el señor GUILLERMO FERNÁNDEZ, quien la otorgó, no dice en calidad de qué o en representación de qué autoridad está actuando, además de que las certificaciones emitidas tanto por el Cónsul de Colombia en Chicago como por el Auditor-Treasurer para nada se refieren a dicho señor FERNÁNDEZ, en tanto la primera da fe de que el señor Janice Fox ejercía las funciones de Auditor y Tesorero Delegado y la segunda de que Jane a Nordin ejerció como Notario Público desde el 27 de enero de 1995 hasta 31 de enero de 2000, y si bien la certificación del Cónsul dice que “… el señor Janice G. Fox, quien autoriza el presente documento…”, tal escrito no da cuenta de manera alguna que se está certificando el ingreso del vehículo, como tampoco de que se está autenticando la firma de GUILLERMO FERNÁNDEZ, quien suscribió el documento.

Además de lo anterior, nótese que la certificación que aparece a folio 82 del cuaderno de antecedentes administrativos, suscrita por el Auditor Tesorero, se encuentra en idioma inglés, razón por la cual era necesaria su traducción (artículo 260 del C. de P.C.), la cual si bien fue solicitada y decretada, el demandante renunció a su práctica mediante memorial que obra a folio 185 del cuaderno principal.


Lo anterior lleva a la Sala a reiterar que la certificación allegada por el actor carece de mérito probatorio alguno, independientemente de que la firma del Cónsul de Colombia en Chicago por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores no hubiera sido abonada; además, debe tenerse en cuenta que en atención a la prueba solicitada por el actor en el sentido de que se certifique cuánto tiempo demoraba el trámite de abono de la firma del Cónsul Colombiano en Chicago en un documento otorgado en el exterior para el 8 de junio de 1999, la Coordinadora de Asuntos Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores respondió lo siguiente:
“… a fin de absolver la solicitud elevada ante este Ministerio me permito poner en conocimiento que la diligencia de abono de firma de los documentos otorgados en el exterior, conforme a lo establecido en el artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, toma aproximadamente 10 minutos de espera para el usuario”.

Queda entonces claro que el demandante no cumplió con la carga procesal que le correspondía de demostrar el reembarque del automotor en los términos indicados en el auto de 23 de noviembre de 1998, esto es, mediante certificación del Cónsul que cumpliera con los requisitos previstos en el artículo 259 del C. de P.C., pues la certificación aportada, como ya se dijo, independientemente de la carencia del abono de la firma del Cónsul por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, ni siquiera puede tenerse como tal.


Adicionalmente, después de analizar la guía aérea 094-02921590 de la compañía aérea Aerofloral4, mediante la cual sostiene el actor fue reembarcado el vehículo, la Sala observa que en ella no se consignaron ni el número de identificación del vehículo ni la indicación de los fletes, requisitos exigidos por el artículo 768 del C. de Co. y a los cuales sí se refirió la guía aérea de Challenge Air Cargo5 con la cual ingresó el automotor al territorio colombiano, en la que aparece como número de identificación SAXXNNAZRWD157227 y por concepto de fletes la suma de US 2849, lo cual lleva a concluir que el documento inicialmente identificado tampoco puede tenerse como prueba de que el automóvil fue reembarcado.
Resta pues a la Sala pronunciarse sobre la pretendida aplicación del principio de favorabilidad, el cual fundamenta el actor en que el artículo 307 del Decreto 2685 de 1999, que entró en vigencia antes de que se expidieran las Resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación contra la declaratoria de incumplimiento de la obligación aduanera de reembarque y la orden de hacer efectiva la póliza que garantizaba el cumplimiento de dicha obligación, exige solamente la certificación del transportador que acredite la salida de la mercancía del territorio aduanero nacional y no así la de su llegada a país extranjero.
Sobre el particular, esta Corporación observa que el Título XV, Capítulo XIV, Sección II del Decreto 2685 de 1999, del cual forma parte el artículo 520 que consagra el principio de favorabilidad, contiene el procedimiento administrativo para la imposición de sanciones por infracciones aduaneras, para la definición de la situación jurídica de la mercancía y para la expedición de liquidaciones oficiales, principio al que se refiere el mencionado precepto en los siguientes términos:
Artículo 520. Disposición más favorable. Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero”.
El principio de favorabilidad, que es aplicable en materia penal por disposición constitucional (artículo 29) y que en las demás materias debe estar consagrado expresamente, como es el caso del artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, hace referencia a la pena o sanción, según se trate de materia penal o administrativa, sin que la declaración del incumplimiento de la obligación aduanera de reembarque y la consecuente orden de efectividad de la garantía constituyan una sanción, pues de conformidad con el artículo 477 del mencionado Decreto las sanciones se clasifican en multas y suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta.
Concluye la Sala que la decisión adoptada por el a quo fue acertada, en cuanto el recurrente no logró desvirtuar la presunción de legalidad de las Resoluciones acusadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A



CONFÍRMASE la sentencia apelada de 9 de diciembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
COPÍESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 6 de marzo del dos mil ocho (2008).

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN





1 Sentencia de tutela de 4 de mayo de 1999, exp. núm. 6206, magistrado Ponente, dr. José Fernando Ramírez Gómez.

2 Folio 36 del cuaderno de antecedentes administrativos.

3 Folio 66 del cuaderno de antecedentes administrativos.

4 Folio 80 del cuaderno de antecedentes administrativos.

5 Folio 25 del cuaderno de antecedentes administrativos.


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