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REX/244

Comité Consultativo

Mixto UE-Turquía


Bruselas, 30 octubre 2007




23a reunión del Comité Consultativo Mixto UE-Turquía

Adapazari, Turquía

9 y 10 de noviembre de 2007

INFORME


TRANSPORTES Y ENERGÍA EN LA UE
EN LA PERSPECTIVA DE LA NEGOCIACIÓN

PARA LA ADHESIÓN DE TURQUÍA

PONENTE
Laure BATUT

Miembro del CESE – Grupo de los Empleados

Miembro del Comité Consultativo UE-Turquía

Presentación del informe

El alcance, la complejidad y la cambiante actualidad que caracterizan el tema de este estudio han llevado al autor a dividirlo en tres partes diferenciadas concebidas como si se tratara de informes separados que tratan, por una parte, los transportes en la Unión Europea y, por otra parte, la energía en la Unión.


Los aspectos del acervo comunitario se mencionan principalmente en el presente informe, aunque en algunos puntos, sobre todo respecto de la energía, se incluyen referencias a Turquía, a la espera del informe de Çetin NUHOĞLU, coponente, al que se comunicará que el informe está dividido en tres partes.
La especificidad de estos ámbitos es su interrelación e interdependencia y ello hace que se convierta en una cuestión relevante. El triple aspecto de «energía/transportes/medioambiente» ya es un asunto de primer orden y, sin duda, será una preocupación importante en el futuro. Ha resultado imprescindible añadir una tercera parte para intentar exponer sus puntos en común así como los retos que suponen en conjunto para los Estados miembros y los países candidatos.

Laure Batut,

Consejera del CESE

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PRIMER INFORME

LA POLÍTICA COMÚN DE TRANSPORTES, una política propia

Los fundadores de la Comunidad Económica Europea manifestaron desde un principio su interés por los transportes. El Tratado de Roma establecía, en su artículo 3, una política "común" de transporte. Desde su redacción inicial, el apartado 1 del artículo 75 (que pasó a ser el artículo 71 en el Tratado de Amsterdam) obligaba a las instituciones de la Comunidad a establecer una política "común" de transporte y estipulaba lo siguiente:


"Teniendo en cuenta las peculiaridades del sector de los transportes, el Consejo, por mayoría hasta el final de la segunda etapa y por mayoría cualificada posteriormente, establecerá, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social Europeo y a la Asamblea:
a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros;

b) condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro;

c) cualesquiera otras disposiciones oportunas."1
En la actualidad, el título V del Tratado CE está dedicado a los transportes por ferrocarril, carretera y vías navegables. No figuran el transporte aéreo ni el marítimo, que se tratan de forma independiente. El título V incluye, además del reconocimiento de su naturaleza como factor de la libre circulación de bienes y personas, disposiciones sobre la supresión de las discriminaciones y sobre la prohibición de medidas proteccionistas. La antigua norma de la unanimidad para las votaciones de los textos relativos a la política común de transportes fue sustituida, tal y como preveía el Tratado de Roma, por la de mayoría cualificada. Esta política debe contribuir a la realización del mercado interior. El Parlamento Europeo y el Consejo se reparten la competencia de la decisión para la adopción de directivas y reglamentos, de acuerdo con el procedimiento de codecisión.
En la Historia se distinguen dos épocas respecto de esta cuestión: la primera, de búsqueda de la armonización de los textos mediante la unanimidad en las votaciones, y la segunda, testigo del éxito de la tesis de la liberalización mediante las votaciones por mayoría cualificada.
En 1962, cinco principios: Un programa y cinco principios: la igualdad de tratamiento de los modos de transporte y las empresas; la responsabilidad financiera de éstas y su libertad de acción; la libertad de los usuarios para elegir el modo y la empresa; la coordinación de las inversiones en infraestructuras por parte de los poderes públicos.
En 1973, la reactivación: con ocasión de la ampliación de la Comunidad en 1973, la Comisión Europea manifiesta en dos Comunicaciones, de 1973 y 1977, su alarma por el estado de las infraestructuras de transporte y aboga por implantar estructuras empresariales sólidas, reducir los costes, garantizar el progreso social y aumentar la seguridad.
En 1983, un nuevo memorando sobre el progreso en la vía de una política común de transportes. La Comisión Europea recuerda en este documento los principios de libre circulación de los servicios de transporte, de armonización de las condiciones de competencia entre los distintos modos de transporte y dentro de ellos en un mercado basado en la oferta y la demanda.
En 1985, un cambio radical: El libre cabotaje interior para todos los modos de transporte debería haberse implantado ya en el mercado interior desde el final del período transitorio de la construcción europea. Sin embargo, los Jefes de Estado o de Gobierno no contemplaron nada decisivo, de modo que el Parlamento Europeo llevó al Consejo ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por incumplimiento, de conformidad con lo recogido en los textos. El Tribunal, en su sentencia de 22 de mayo de 1985, condenó al Consejo por falta de diligencia y decidió lo siguiente:
"El transporte internacional de mercancías y de personas debe estar abierto a todas las empresas de la Comunidad y no ha de ser objeto de discriminación por la nacionalidad o el lugar de establecimiento del transportista"2.
La decisión de permitir el libre acceso al mercado del transporte de mercancías por carretera, mediante la introducción progresiva del cabotaje por carretera, se tomó el mismo año.
En 1986, el Acta Única Europea: Este tratado reafirma el papel esencial del mercado común de los transportes y sustituye la norma de la unanimidad por la de mayoría cualificada para las
"disposiciones relativas a la aplicación del régimen de transportes cuya aplicación pueda afectar gravemente al nivel de vida y empleo en algunas regiones, así como a la explotación del material de transporte, teniendo en cuenta la necesidad de una adaptación al desarrollo económico que resulte del establecimiento del mercado común"3.


En 1992, el Tratado de Maastricht dota a la Unión Europea de los medios para una auténtica política común de transportes. Su título XII (que pasa a ser el título XV en el Tratado de Amsterdam) crea los instrumentos programáticos y financieros con las "Redes transeuropeas".
Así, para beneficiarse plenamente de las ventajas derivadas de la creación de un espacio sin fronteras interiores, la Comunidad contribuye, en beneficio de los ciudadanos, los operadores económicos y los entes locales, al establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y energía, y favorece la interconexión y la interoperabilidad de las redes nacionales (art. 154 y siguientes del Tratado CE actual). Los trenes españoles, por ejemplo, no pueden circular por Francia por la diferencia de ancho de las vías (y, lógicamente, de los vagones). Dado que hay varios sistemas de electrificación y señalización, la interoperabilidad de las redes es un verdadero desafío para la Europa ferroviaria. La aparición de los trenes de alta velocidad obliga a concebir las infraestructuras de otro modo.
En 1992, la Comisión publica un Libro Blanco sobre el futuro desarrollo de la política común de transportes con seis ejes de acción: consecución del mercado interior, promoción de la intermodalidad, desarrollo de la red transeuropea, protección del medio ambiente, refuerzo de la seguridad y armonización social:
"De conformidad con el principio de subsidiariedad, la política común de transportes debe consistir en acciones que no puedan ser realizadas satisfactoriamente por los Estados miembros y puedan, por su dimensión o efecto, realizarse mejor en el ámbito comunitario.
Así pues, el año 1992 marca un auténtico hito en la evolución de la política común de transportes, que, de ser una política basada fundamentalmente en la consecución del mercado interior eliminando los obstáculos normativos artificiales a la libre prestación de servicios, ha pasado a ser una política más global, destinada a garantizar, en un mercado interior verdaderamente único, el buen funcionamiento de los sistemas de transporte de la Comunidad y a responder a los retos que la política de transportes sin duda deberá afrontar después de 19924.
Todos estos temas siguen siendo de actualidad.
En 1993, a finales de año, el Libro Blanco sobre una estrategia a medio plazo en favor del crecimiento, la competitividad y el empleo, se marca el objetivo de relanzar la actividad económica a través de una política de grandes obras públicas (J. Delors) que da esperanzas sobre la realización de las redes transeuropeas de transporte (RTE-T5).
En 1994, a finales de año, el CESE, en su dictamen6 sobre la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte, que se ocupa de la conexión en red progresiva a escala europea de ciertas infraestructuras terrestres, marítimas y aéreas de los Estados miembros de aquí al año 2010, considera que
"un enfoque global para la red de transportes se hace indispensable a la hora de establecer y hacer reconocer de modo general qué prioridades … deben establecerse en el futuro y con qué grado de dirigismo estatal en materia de transporte deben contar los usuarios y hasta qué punto se verá forzosamente limitada la economía de mercado … para alcanzar sus objetivos."
De este modo, el Comité se refiere ya a los ámbitos de los transportes, el medio ambiente y la energía. No obstante, indica que desde ese momento este instrumento "no permite remediar las insuficiencias de la política regional u otras insuficiencias de la política de transportes de la UE"7.
El Comité pide a la Comisión "que impulse una pronta realización de aquellos proyectos de infraestructura que revistan un interés común a fin de hacer surtir los efectos deseados en política de empleo".
Y es que el esperado desarrollo de una buena política común de transportes comienza con la ejecución de infraestructuras y debe producir efectos beneficiosos en el empleo.
Por su parte, la Comisión proponía con la conexión en red progresiva a escala europea de ciertas infraestructuras terrestres, marítimas y aéreas de los Estados miembros de aquí al año 2010 la constitución de una gran red paneuropea de transporte que englobaría los principales modos de transporte y los ejes de tráfico más importantes, así como los servicios y los sistemas de gestión destinados a facilitar y garantizar la cooperación intermodal entre los distintos sistemas de transporte. La creación de esta red era de la máxima importancia para la competitividad, el crecimiento y el empleo.
En 1995, el programa de acción 1995-2000: la Comisión Europea aprueba un programa plurianual relativo a la política común de transportes, acompañado de una Comunicación titulada "Movilidad sostenible: Perspectivas", y en 19968 establece para las redes transeuropeas
"las orientaciones generales, los objetivos, las dimensiones de la red, las grandes líneas de acción, las prioridades, las condiciones de ampliación a terceros países, las obligaciones respecto del medio ambiente y las características de las diez categorías de proyectos: redes de carreteras, de ferrocarriles, de vías navegables y puertos de navegación interior, puertos marítimos, aeropuertos, red de transporte combinado, redes de gestión e información del tráfico aéreo y marítimo y red de posicionamiento y navegación"9.
En 2004, casi diez años después, la situación sigue siendo insatisfactoria y la Comisión Europea publica un nuevo Libro Blanco sobre la política común de transportes de cara al 2010, como documento orientativo10. Las necesidades de transporte siguen aumentando. Puede observarse un desequilibrio entre los distintos modos de transporte utilizados. El objetivo tantas veces afirmado de remediar esta situación sigue siendo sólo buenas palabras. No se han resuelto las dificultades del ferrocarril, que está abandonado, ni la lentitud de los avances en la intermodalidad, mientras que el transporte por carretera continúa su irresistible desarrollo y está reconocido como una de las primeras causas del aumento de los gases de efecto invernadero en el planeta.
Evolución de la distribución por modo del transporte de mercancías

(en %)




Carretera

Ferrocarril

Fluvial

Oleoducto

Mar

Total

1970

31

21,1

7,7

4,9

35,2

100

1980

33,2

15,2

5,6

4,8

41,2

100

1990

40,7

11,1

4,7

3,3

40,2

100

1998

43,7

8,4

4,2

3

40,7

100

Fuente: Eurostat, CEMT, UIC
Los resultados de la política comunitaria de seguridad del transporte siguen estando por debajo de las expectativas, tanto en materia vial como marítima. La armonización fiscal y social está estancada.
En cuanto a la demanda, que crece sin cesar, los observadores señalan un retraso crónico en la respuesta de las autoridades comunitarias, cuando este ámbito resulta cada vez más importante en la economía de los Estados miembros, debido tanto al transporte propiamente dicho como a la energía de la que depende por completo y, desde hace algunos años, a la cuestión del medio ambiente, que está haciéndose crucial en las elecciones políticas. Los tres aspectos energía, transportes y medio ambiente están imbricados en la determinación de estas decisiones.
En cuanto a las infraestructuras, el espacio europeo de los transportes se presenta a un tiempo fragmentado y saturado, con grandes cuellos de botella que intentan aliviar las propuestas comunitarias más recientes.


  • De hecho, las redes transeuropeas de transporte (RTE), que debían remediar esta situación, de momento no son más que una yuxtaposición de planes nacionales con problemas para encontrar la financiación necesaria. Las propuestas de tarificación racionalizada y armonizada de las infraestructuras siguen en la fase de los estudios teóricos.

La política de los transportes no avanza al ritmo de las necesidades de movilidad en un espacio europeo que está en la etapa de la integración económica.


El papel primordial de los Estados miembros en la ejecución es, sin duda, una de las razones de esta compartimentación, mientras que la política de transportes cobra una importancia vital para el conjunto de la Unión Europea y sus vecinos. En su dictamen de 13 de septiembre de 200611, el CESE señalaba la necesidad de revisar los niveles de intervención:
"La esperanza de que los objetivos de la política de transportes acaben confluyendo, casi automáticamente, con el desarrollo de las infraestructuras no se ha hecho realidad en los años pasados. A este respecto, las regiones podrían desempeñar un papel clave, porque en ellas se abordan todas las cuestiones de forma concreta y se requiere muy especialmente una comprensión de los contextos paneuropeos… la importancia de tener en cuenta los efectos regionales de los principales ejes de transporte previstos. La política europea debe asumir una mayor responsabilidad en este ámbito. No basta con considerar tarea europea únicamente la realización de los ejes de transporte principales."


  • Por lo que se refiere a los países vecinos, la Comisión ambiciona una política orientada a crear un mercado de los transportes eficaz para todos y a difundir los principios del mercado interior. Su Comunicación determina los cinco ejes de transporte más importantes para el comercio internacional entre la Unión Europea, los países vecinos y más allá. El eje Sureste incluye Turquía y debería unir a la Unión Europea con los Balcanes y la propia Turquía, con el Cáucaso meridional y el mar Caspio, así como con Oriente Próximo hasta Egipto y el mar Rojo. Debería estudiarse una serie de medidas para reducir la duración de los desplazamientos en este eje, sobre todo mejorando las infraestructuras, simplificando los procedimientos aduaneros y reduciendo las trabas administrativas.




  • Para hacer realidad esta política, reforzar la cooperación entre la Unión Europea y las regiones vecinas y promover la cooperación regional entre los propios países vecinos, la Comisión propone entablar negociaciones exploratorias con todos los países interesados. El Banco Europeo de Inversiones, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Mundial podrían contribuir a los gastos en infraestructuras12.


Gastos ligados al transporte en 1996





(en miles de millones de euros)

(en % del PIB)

PIB de la Unión Europea

6 760

100

Gasto de los hogares

vehículos particulares

600

530

9

8

Gasto del comercio

transporte de mercancías

vehículos particulares

450

530

50

6

5

1

Gasto público

inversiones en infraestructuras

150

70

2

1

Gasto total en transporte

1 000

15

Costes externos del transporte

140 a 270

2 a 4

Volumen de negocio del transporte

520

8

Valor añadido de los transportes

270

4

Fuente: DG Energía y Transportes


La importancia económica del sector de los transportes13
El gasto anual en transporte de los hogares, el comercio y las administraciones públicas se elevaba ya en 1996 a 1 billón de euros, es decir, el 15 % del PIB (el total es inferior a la suma de los tres elementos, puesto que las categorías se solapan: los hogares, por ejemplo, gastan más de 100 000 millones de euros anuales en impuestos sobre los carburantes, impuestos que representan una parte importante del presupuesto público para transporte). A ello deben añadirse los costes externos, que se calculan en un 2 % del PIB, un 4 % si se incluyen los costes debidos a los embotellamientos. Diez años después, estas cifras no se han reducido.
El volumen de negocio que genera la prestación de los transportes supera los 500 000 millones de euros (8 % del PIB). De esta cantidad, la mitad corresponde al valor añadido.
Según los resultados de los estudios sobre el consumo de los hogares, alrededor del 12,5 % de la renta de los particulares (es decir, 520 000 millones de euros) se destina al transporte en la Unión Europea. Esta cifra alcanza el 14 % (es decir, 600 000 millones de euros) al añadir el alquiler de automóviles, los gastos de transporte de los viajes combinados, los impuestos sobre los vehículos y los peajes. Estos gastos corresponden en el 90 % al transporte privado (coche en más del 95 % de los casos) y el 10 % a las prestaciones comerciales.
Gastos de transporte en los hogares en 1996





(en miles de millones de euros)

(en%)

Compra de medios de transporte

automóviles

200

190

34

32

Carburantes

150

25

Accesorios, piezas sueltas

25

4

Mantenimiento y reparación

60

10

Impuestos sobre vehículos y seguros

80

13

Alquiler de automóviles, aparcamiento

25

4

Prestaciones de transporte

60

10

Total

600

100

Fuente: DG Energía y Transportes
Con un importe que ronda los 600 000 millones de euros, el gasto en transporte representaba el 14 % del gasto de los hogares en 1996, mientras que en los años sesenta suponía tan sólo el 10 %. Cuando su renta aumenta, los particulares tienen tendencia a gastar más en transporte, casi siempre adquiriendo un coche o en viajes a destinos lejanos. Esto explica por qué cuando se elaboraron estas estadísticas el transporte representaba menos del 10 % del gasto de los hogares griegos y más del 15 % en Dinamarca y Luxemburgo.
La interacción entre el coste del transporte, la movilidad de las personas y la ordenación del territorio hace que una reducción de los costes del transporte genere, a largo plazo, más movilidad que ahorro. Esta movilidad se traduce también en un fenómeno de "motorización" creciente de las sociedades europeas.


Grado de motorización en los Estados miembros




















































(número de automóviles por 1 000 habitantes)




BE

DK

DE

EL

ES

FR

IE

IT

LU

NL

AT

PT

FI

SE

UK

UE-15

1970

214

218

194

26

70

234

133

189

212

197

160

49

155

284

214

184

1980

321

271

330

89

202

341

217

313

353

322

298

94

257

347

277

291

1990

388

309

447

171

309

415

227

483

480

368

387

187

389

421

360

393

1998

440

343

508

254

408

456

309

545

572

376

481

321

392

428

404

451

Fuente: DG Energía y Transportes
Entre 1970 y 1998, el número de automóviles por cada 1 000 habitante de la Unión Europea pasó de 184 a 451. En 1998, esta tasa oscilaba entre 254 en Grecia y 572 en Luxemburgo y desde entonces no ha hecho más que aumentar. El precio del transporte en el presupuesto doméstico adquiere un peso cada vez mayor.Parte del gasto dedicada al transporte en la UE en 2003

En % del consumo final



País

Compra de vehículos

Utilización de vehículos

Servicios de transporte

Total transportes

Total

Coches*

Alemania

5,6

5,2

6,7

1,8

14,1

Bélgica

5,9

5,4

7,2

0,9

14,0

España

5,2

5,0

5,7

2,1

13,0

Francia

3,9

3,5

8,7

2,4

14,9

Italia

3,6

3,3

6,7

1,9

12,2

Reino Unido

5,4

5,1

5,1

3,7

14,1

UE 15

4,7

4,4

6,6

2,3

13,6

* Nuevos y de ocasión

Fuente: Eurostat
Citado por el INSEE, boletín de septiembre de 2005.
El sector del transporte en la Unión Europea reúne en total a cerca de 760 000 empresas, fundamentalmente en el transporte por carretera de mercancías (439 000 empresas) y de pasajeros (185 000).
1996
Número de empresas en el sector de los transportes


Tren

Oleoductos

Carretera, pasajeros

Carretera, mercancías

Mar

Fluvial

Aire

Agencias de viajes

Otros auxiliares transp.

Total

464

348

184 820

438 591

4 959

10 767

3 333

36 353

79 866

759 501

Fuente: Eurostat
Hace diez años, el sector de los transportes en la Unión Europea daba trabajo a 5 733 000 personas. Los tres modos con tasas más altas de empleo son el transporte por carretera de mercancías (1,7 millones de empleos), el ferrocarril (1 millón de empleos) y el transporte por carretera de pasajeros (940 000 empleos). El ferrocarril ha perdido puestos de trabajo y la carretera los ha ganado, aunque no siempre son de más calidad. Las reestructuraciones han afectado al sector de la fabricación de automóviles, que vive momentos de dificultad en la Unión y ha perdido empleos.
1996
Empleos en el sector de los transportes


Tren

Oleoductos

Carretera, pasajeros

Carretera, mercancías

Mar

Fluvial

Aire

Agencias de viajes

Otros auxiliares transp.

Total

1 021,5

4,3

943,30

1 700,2

146,1

37,5

343,1

294,2

1 243,4

5 733,6

Fuente: Eurostat


Fuente: Eurostat, 1996



Reducción de la oferta y la demanda en la industria automovilística en 2006


evolución en %




2004

Valor en 2004 en miles de millones de euros

2005

Valor en 2005 en miles de millones de euros

2006

Valor en 2006 en miles de millones de euros

Volumen

Precio

Volumen

Precio

Volumen

Precio

Producción

3,5

0,5

91,5

− 1,6

0,0

90,0

− 5,7

1,4

84,9

Importaciones

7,6

1,4

39,8

3,8

1,2

41,3

5,2

0,4

43,4

Consumo intermedio

1,8

− 1,9

35,1

− 2,4

0,7

34,3

2,3

3,4

35,1

Consumo hogares

3,0

2,3

50,5

3,1

1,5

52,1

− 1,1

1,7

51,5

Formación bruta de capital fijo

4,8

2,2

20,5

4,8

1,4

21,5

2,0

0,4

21,9

Exportaciones

6,9

1,1

54,1

− 1,3

− 0,9

53,4

− 0,9

− 0,7

52,9

Valor añadido

3,5

− 1,1

16,3

2,4

− 9,7

16,7

− 9,4

 − 4,9

15,1

Fuente: cuentas nacionales base 2000, Insee.

Reducción de trabajadores en la industria automovilística en Francia (línea punteada)

Fuente: Francia, Instituto Nacional de Estadísticas, 2006
El CESE, al que ya se consultó en 2002, señalaba en su dictamen de 18 de julio14 que este Libro Blanco trataba los problemas de forma demasiado ligera:
"… tanto en el ámbito territorial como en el económico, social, medioambiental, cultural, etc. … Europa … no es un territorio uniforme … las características geográficas, orográficas, territoriales, económicas, demográficas, etc., no son uniformes, lo que requiere tratar de crear un tratamiento diferenciado del transporte según las peculiaridades propias de cada país y región. Es un hecho que la problemática de los países del centro de Europa es totalmente diferente a la de los periféricos e insulares y que cualquier tratamiento homogéneo, buscando una solución excesivamente homogénea en materia de transporte, puede crear determinadas discriminaciones y efectos perjudiciales tanto para unos países como para los otros."
Pese a ello, el CESE hacía referencia en el documento:
"al fuerte giro que este Libro Blanco representa con respecto al Libro Blanco anterior, que data de 1992 y que apostaba fuertemente por la búsqueda de la apertura a la competencia y a la competitividad, vinculado todo ello a los avances en materia del mercado interior comunitario"
al mismo tiempo, reconocía en el nuevo documento la mención del:
"principio de que los poderes públicos, tanto nacionales como comunitarios, tienen potestad suficiente para ordenar y regular el mercado en beneficio de los operadores y consumidores, así como de controlar su funcionamiento y el cumplimiento de las reglas de competencia."
y, en consecuencia, el retroceso de todo el mercado.
El acervo comunitario
El acervo comunitario es importante, porque la política común de transportes está orientada esencialmente hacia una liberalización que adopta la vía reglamentaria. Los Estados miembros han querido controlarla estrictamente. Sin embargo, conviene añadir que, por su propia naturaleza, el sistema de transportes tiene una posición especialmente apta para reforzar la cohesión territorial de la Unión Europea: los transportes son el único ámbito del Derecho comunitario inicial en el que la noción de servicio público se reconoce como tal. El artículo 73 del Tratado CE dispone que "serán compatibles con el presente Tratado las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o que correspondan al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público". Poco a poco ha ido admitiéndose un principio de "competencia regulada" para el sector de los transportes públicos.
La transposición del acervo comunitario en los países candidatos
Las negociaciones de adhesión sobre el capítulo de los transportes (capítulo 14 de la negociación con Turquía) presentan un grado especial de dificultad por la importancia de los retos económicos y la amplitud del acervo.
Con más de un centenar de reglamentos, directivas, decisiones y directrices, la política de transportes supone el 10 % de todo el acervo comunitario. Dada las inmediatas necesidades en materia de transporte, los períodos de transición han de ser breves y limitados para todos los candidatos a incorporarse a la Unión.
En la última ampliación se limitaron a aspectos concretos del transporte por carretera15. El control de la aplicación de las medidas es siempre un punto vital y, en el caso de las infraestructuras, se incluye la conexión a las redes transeuropeas (por la cuestión de las inversiones).
El transporte fluvial: mediante el Reglamento 1101/89/CEE de 27 de abril de 1989, la Comunidad puso en marcha una política de reducción del exceso de capacidad de las flotas. La Directiva 96/75/CE de 19 de noviembre de 1996 suprime los sistemas antiguos para dar lugar a una liberalización completa del mercado el 1 de enero de 2000, de forma que las partes puedan celebrar libremente sus contratos.

El transporte de mercancías por carretera: el Reglamento 3572/90 y la Directiva 96/26 de 29 de abril de 1996 armonizan las disposiciones sobre el acceso a la profesión. El principio de libre acceso está reconocido desde el 1 de enero de 1993. El acceso a la profesión queda sujeto únicamente a criterios cualitativos.
La Comunidad liberaliza los transportes internacionales. El Reglamento 4058/89/CEE liberaliza los precios de los transportes de mercancías. La liberalización es efectiva desde el 1 de enero de 1990. La libertad total de prestación de servicios es efectiva desde el 1 de enero de 1993. El Reglamento 881/92/CEE de 26 de marzo de 1992 sustituye al antiguo sistema, basado en autorizaciones bilaterales y cuotas. La autorización comunitaria para efectuar servicios de transporte internacional la otorga, para un período renovable de cinco años, el Estado miembro en el que está establecido el transportista. El 1 de julio de 1998 entró en vigor la liberalización total del cabotaje por carretera.
Para el transporte de viajeros por carretera: la liberalización sigue siendo parcial. El Reglamento 2454/92/CEE liberaliza los servicios ocasionales y los servicios de lanzadera con alojamiento.
El transporte por carretera ha entrado en la era de la globalización y deberá contemplarse, como el transporte marítimo, más allá de cuestiones de seguridad y libertad de circulación, de forma global e intersectorial, así como dentro de la búsqueda de un medio ambiente sostenible y del respeto de los derechos sociales.
El transporte aéreo se encontraba ya en una situación muy regulada y bajo la influencia de Estados Unidos. El Reglamento 3976/87/CEE de 14 de diciembre de 1987 instaura la exención de las normas de competencia para determinadas categorías de acuerdos y prácticas concertadas en el ámbito del transporte aéreo. La Directiva n° 87/601 precisa las tarifas de los servicios aéreos regulares entre Estados miembros, y la Directiva 87/602/CEE distribuye la capacidad de pasajeros entre compañías aéreas en servicios aéreos regulares entre Estados miembros.
Desde el mes de agosto de 1992, Estados Unidos ha multiplicado los acuerdos llamados "de cielos abiertos" con algunos Estados miembros. Estos acuerdos prevén el libre acceso a todas las líneas, capacidades y frecuencias ilimitadas y la autorización para operar sin restricciones en todo el territorio de cada uno de los países firmantes. Asimismo establecen la flexibilidad tarifaria, la repatriación sin restricciones de los ingresos generados, la posibilidad de firmar acuerdos comerciales relativos a las operaciones aéreas, a la explotación y al acceso a los sistemas automatizados de reservas16.
El Reglamento 2408/92/CEE de 23 de julio de 1992 define el acceso de los transportistas aéreos a las rutas intracomunitarias y la liberalización de los derechos de tráfico. No obstante, un Estado miembro puede imponer una obligación de servicio público a los servicios aéreos regulares hacia un aeropuerto regional en una ruta que se considere vital para el desarrollo económico de la región.
Las compañías pueden fijar libremente los precios desde 1992 (Reglamento 2409/92/CEE de 23 de julio de 1992). El cabotaje se generalizó desde el 1 de abril de 1997. El "cielo único" europeo17 se concibió para permitir la utilización óptima del espacio aéreo europeo y, especialmente, evitar los atascos y los retrasos. En ello se incluyen la organización y utilización del espacio aéreo, así como la interoperabilidad de la red europea de gestión del transporte aéreo para reestructurar el espacio aéreo en función del tráfico y no de las fronteras nacionales. Hoy día, es la Unión la que negocia los acuerdos "de cielos abiertos" transatlánticos (2007).
El transporte ferroviario: la revitalización de los ferrocarriles, cuyo tonelaje de transporte de mercancías era marginal en la Europa de los 15, aunque sigue siendo importante en los Estados de la última ampliación, se ha convertido en uno de los ejes de la política común de transportes actual.
El transporte ferroviario, que en los Estados miembros está organizado en forma de empresas públicas en posición de monopolio, está en declive en relación con otros medios de transporte. La Comunidad apuesta por una reforma de la estructura de las empresas nacionales y por la introducción de operadores privados.
La Directiva 91/440/CEE de 29 de julio de 1991 se basa en cuatro principios esenciales: la independencia de gestión de las empresas ferroviarias, que deben buscar el equilibrio financiero; la separación de la actividad de transporte y la gestión de las infraestructuras, financiada por un canon de explotación; el saneamiento financiero, reduciendo el endeudamiento de las empresas ferroviarias; el acceso a la infraestructura ferroviaria en beneficio de las agrupaciones internacionales de empresas y compañías que explotan servicios de transporte combinado.
La autonomía de gestión de las empresas ferroviarias ha progresado en los Estados miembros, aunque sigue habiendo restricciones. Las obligaciones de servicio público, que se perciben como restricciones de la libertad comercial de las empresas, no están definidas de forma precisa, algo que lamentan tanto el sector público como el privado. La separación entre actividad de transporte y gestión de infraestructuras a veces es teórica y el saneamiento financiero en ocasiones resulta difícil.
La apertura de las redes ferroviarias nacionales toma forma de corredores18 para el transporte de mercancías, resultantes de la cooperación entre redes. Están abiertos a las agrupaciones internacionales y a las empresas ferroviarias que cubren servicios de transporte combinado. En 1997 funcionaban corredores para mercancías en tres ejes de la Unión Europea: Hamburgo-Brindisi por Bremen, Rotterdam-Gioia Tauro por Génova y Rotterdam-Viena por Bremen y Hamburgo19. Hoy, Turquía está ya vinculada al Corredor IV.
Se ha entrado en una nueva etapa de la liberación del transporte ferroviario con las tres propuestas de directiva presentadas por la Comisión en 1998, denominadas "paquete ferroviario".
El acuerdo político al que se llegó en el Consejo de Transportes del 9 de diciembre de 1999 prevé lo siguiente:20


  • la definición de una red transeuropea para el transporte de mercancías por ferrocarril que cubre la parte esencial de las grandes líneas;

  • el libre acceso a esta red para todos los operadores ferroviarios que cuenten con licencia y cumplan las condiciones de seguridad;

  • la separación entre los organismos de prestación de servicios de transporte y los organismos de gestión de las infraestructuras (con derogaciones para Luxemburgo, Irlanda, España, Grecia y Austria).

  • un sistema transparente, no discriminatorio y armonizado para la tarificación de las infraestructuras, con los cánones basados en el coste marginal.


El transporte marítimo: en cincuenta años de existencia, la Unión Europea ha desarrollado varias políticas relativas al mar que afectan al transporte marítimo, aunque también a los puertos, los astilleros, la pesca, el medio ambiente marino, las regiones costeras y la producción de energía en el mar. En este contexto, la cuestión de la seguridad marítima da lugar a numerosos reglamentos y directivas, y la Unión ha desarrollado su propia competencia, aparte de las normas de la Organización Marítima Internacional. Con estos textos pretende que prime la seguridad sobre la rentabilidad a corto plazo, algo que no aceptan todos los Estados miembros y que provoca unas disensiones que ralentizan la puesta en práctica de la política europea integrada.
Estas políticas han evolucionado por separado, de forma que no se han derivado ventajas de su sinergia.
El 7 de junio de 2006, la Comisión Europea publicó el Libro Verde "Hacia una política marítima de la Unión Europea: Perspectiva europea de los océanos y los mares", para someterlo a una consulta pública de un año. En el contexto de sus objetivos estratégicos para el período 2005-2009, la llegada de este documento en un momento de profundas trasformaciones estructurales en los circuitos de intercambios marítimos mundiales, de evolución del precio de la energía y de cambio del clima, además de la aparición de nuevas potencias mundiales, pone de relieve la necesidad de elaborar una política marítima global orientada a desarrollar una economía marítima próspera aprovechando todo el potencial de las actividades basadas en el mar de una forma viable desde el punto de vista del medio ambiente.
Es de esperar que estas nuevas limitaciones que se impone la Unión en la perspectiva de la supervivencia del planeta, con el alivio del tráfico que ofrecerán los nuevos gasoductos y oleoductos este-oeste, tendrán repercusiones beneficiosas sobre la frecuentación de las vías marítimas turcas de los estrechos (Dardanelos y Bósforo), sobre todo por los petroleros, así como sobre la navegación en mares cerrados, como lo son el mar de Mármara y el mar Negro.
Tal y como solicita el CESE en su dictamen del 26 de abril de 200721, la responsabilidad humana, la falta de formación, las difíciles condiciones de los trabajos, la necesidad de investigación, que con frecuencia se han dejado de lado, toda la dimensión social del mundo del mar, no pueden faltar en la construcción de esta nueva "política del mar" (actualmente, los pescadores y la gente de mar están excluidos de ciertos capítulos de la legislación social europea).
Igual que el reto del cambio climático, el del desarrollo sostenible de los océanos y de las actividades que tienen lugar en ellos concierne a todo el planeta. El Libro Verde fomenta un enfoque global, intersectorial y estratégico para los océanos, y reconoce la necesidad de contar con normas mundiales (de la OMI y de la OIT) en la materia.
El objetivo de sustituir la fragmentación por una visión amplia es muy nuevo, igual que la amplísima consulta a que ha sido sometido.
Los transportes en general representan a principios de la primera década de este siglo cerca del 10 % del PIB de la Unión Europea, es decir, casi 1 billón de euros, y da trabajo a más de 10 millones de personas. El incremento del tráfico es constante y más elevado que el crecimiento económico. El parque automovilístico se ha triplicado en treinta años. En los últimos veinte años, la economía de "reserva" se ha convertido en una economía de "flujo". Este fenómeno se ha acentuado por un movimiento de deslocalización de ciertas industrias –sobre todo para bienes de gran intensidad de mano de obra– que buscan los costes de producción más bajos posibles, aunque el lugar de producción se encuentre muy alejado del lugar de montaje final o de consumo. La supresión de las fronteras en la Comunidad ha contribuido a la puesta en marcha de un sistema de producción "justo a tiempo" y de existencias renovables.
En el plano social, el aumento de la competitividad en el sector de los transportes se ha traducido en una degradación de las condiciones de trabajo, peligrosa para el personal afectado y factor de competencia desleal. Los sectores del transporte aéreo, ferroviario, por carretera, marítimo y fluvial han quedado fuera del ámbito de la Directiva 93/104/CE, relativa a la gestión del tiempo de trabajo, a causa de su naturaleza específica. Las condiciones de trabajo en el transporte aéreo y ferroviario escapan a la acción de la Comunidad, que, en cambio, interviene en el transporte marítimo y por carretera22.
El balance que la propia UE hace de su política de transporte es muy irregular: aunque reconoce que el transporte es un elemento esencial para el funcionamiento de las economías modernas y para su competitividad, la Comisión Europea ve una contradicción permanente entre una sociedad que cada vez exige más movilidad y una opinión pública que cada vez soporta peor los retrasos y la mala calidad de los servicios, cuando se puede comprobar que:


  • la llegada de nuevos Estados miembros aumenta la demanda y hace imprescindible la conexión de los "corredores" de mercancías23;

  • aumentan la congestión de las redes y los cuellos de botella, provocados en parte por el desequilibrio modal y por no estar terminada la red transeuropea;

  • subsisten las distorsiones de competencia a causa de la falta de armonización fiscal y social;

  • la fragmentación de las políticas nacionales sigue siendo importante;

  • es preciso comprometerse ya con la lucha por el desarrollo sostenible que se inició en Gotemburgo.

Ello exige unas profundas transformaciones que, sin embargo, no pueden ser drásticas y que reclaman fórmulas de inversión en infraestructuras hasta ahora difíciles de encontrar. Se considera que el transporte por carretera es el principal responsable (84 %) de las emisiones de CO2 imputables a los transportes: el transporte de mercancías por ferrocarril se ha hecho marginal. En términos de eficacia energética, hay que llevar a cabo grandes proyectos. Al mismo tiempo, reducir la dependencia de la Unión del petróleo (que supone alrededor del 98 %) utilizando carburantes alternativos, constituye, según la Comisión Europea, una necesidad ecológica y un desafío tecnológico. Sin embargo, la contribución de los carburantes "verdes" seguirá siendo marginal. Se supone que la combinación de todos los factores es lo que, a medio plazo, deberá producir los resultados esperados y que en ella trabajan tanto la Unión Europea como los distintos Estados miembros.


En el plano transnacional, se ha creado una Conferencia Europea de Ministros de Transportes (CEMT) que en 2008 se convertirá en el Foro Internacional de los Transportes. Este Foro será una cumbre mundial dedicada a reflexionar sobre los grandes ámbitos de acción y los retos estratégicos de los transportes. Será un acto anual esencial para el sector y se ocupará de temas de dimensión mundial que revisten interés para los sectores público y privado y afectan tanto a los transportes terrestres como a los marítimos y aéreos. El Foro reunirá a los Ministros de Transporte, a agentes clave de la profesión y de los sectores relacionados y también a expertos y responsables.
Con el horizonte de la necesaria y vital protección del medio ambiente, sobre todo con acciones para limitar la emisión de contaminantes atmosféricos y sus efectos en el cambio climático, el vínculo estructural entre los problemas que plantean los transportes y la energía se refuerza aún algo más.
Fuente: Energy Balances of Non-OECD Countries, 2001-2002, IEA Edition
*
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ANEXO i: Situación en el sector del transporte: datos y proyecciones
Parte 1: Datos básicos y evolución reciente, por modo de transporte

Transporte por carretera

  • empleo directo: aproximadamente 1,7 millones en el transporte de pasajeros (autobús, autocar, taxi); 2,6 millones en el transporte de mercancías

  • porcentaje del total del transporte de mercancías: 44 % (ligero crecimiento)

  • porcentaje del total del transporte de pasajeros: en torno al 84 % (76 % automóvil particular; 8 % autobús y autocar)

  • crecimiento entre 1995 y 2004:

  • + 35 % en el transporte de mercancías;

  • + 19 % en automóviles y + 5 % en autobuses y autocares en el transporte de pasajeros

  • crecimiento especialmente intenso en la UE-10:



  • porcentaje del consumo de energía total: 25,2 %

  • eficiencia de los vehículos en tep/mtkm o tep/mpkm: camiones, 72,4; automóviles, 37,8; transportes públicos por carretera, 14,5.

Transporte ferroviario

  • empleo directo: aproximadamente 1,2 millones;

  • porcentaje del total del transporte de mercancías: 10 % (ligero descenso)

  • porcentaje del total del transporte de pasajeros: en torno al 7 % (6 % en trenes interurbanos, 1 % en tranvía y metro);

  • crecimiento entre 1995 y 2004:

  • + 6 % para el transporte de mercancías (+ 15  % en la UE-15, - 9 % en la UE-10);

  • + 9 % en el transporte de pasajeros (+ 8 % en trenes interurbanos, + 14  % en tranvía y metro)

  • el porcentaje de nuevas empresas llegadas al mercado del transporte de mercancías por ferrocarril se ha situado en torno al 10 % (en toneladas/km);

  • el tren de alta velocidad representa el 21,5 % en 2004 del total de pasajeros/km del transporte ferroviario interurbano;

  • porcentaje del consumo de energía total: 0,8%

  • eficiencia de los vehículos en tep/mtkm o tep/mpkm: pasajeros 16,0; mercancías 5,5.

Transporte marítimo y fluvial

  • empleo directo: unos 200 000, aproximadamente el 80 % en el transporte marítimo y el 20 % en vías navegables interiores;

  • porcentaje del total del transporte de mercancías: 42 % (marítimo intra-UE, 39%; vías navegables interiores, 3  %; ambos más o menos estables);

  • porcentaje del total del transporte de pasajeros: menos del 1 % del transporte de pasajeros intra-UE, con ligero descenso;

  • crecimiento entre 1995 et 2004: + 29 % en el transporte de mercancías (+ 31 % en el transporte marítimo intra-UE, + 9 % en vías navegables interiores);

  • crecimiento medio anual del tráfico de contenedores mundial entre 2001 y 2004: 13,5 %;

  • porcentaje del consumo de energía total (en vías navegables interiores): 0,5 %;

  • eficiencia de los vehículos (en vías navegables interiores) en tep/mtkm; 17,5.

Transporte aéreo

  • empleo directo: unos 400 000;

  • porcentaje del total del transporte de mercancías: 0,1 % en toneladas/km en tráfico intra-UE;

  • porcentaje del total del transporte de pasajeros: 8 % (incluidos sólo los vuelos intra-UE; intenso crecimiento);

  • crecimiento entre 1995 y 2004: + 55 % en transporte de pasajeros intra-UE;

  • cuota de mercado de las compañías de bajo coste en el tráfico regular intra-UE (en plazas disponibles): 25 % en 2005;

  • crecimiento del número de rutas intra-UE: + 100% entre 1992 y 2004;

  • porcentaje del consumo de energía total: 4,0 %



Fuente: Comunicación de la Comisión de 22.6.2006: "Por una Europa en movimiento. Movilidad sostenible para nuestro continente". La energía y los transportes en la UE en cifras; Eurostat; OAG; ECSA.

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SEGUNDO INFORME


LA POLÍTICA ENERGÉTICA DE LA UNIÓN: una necesidad que se ha impuesto

La energía procede de numerosas fuentes, fósiles o de otro tipo, renovables o no. Estos sectores del carbón, uranio, petróleo, gas, agua y viento, que generan electricidad, vitales para la economía y, en especial, el sector de los transportes, son muy sensibles y están regulados por los Estados. No obstante, a partir del Tratado de Roma los sectores productivos en situación de monopolio se vieron afectados por la política común de competencia. Después, poco a poco la Unión fue considerando necesario desempeñar un papel en la política energética.

El consumo mundial de energía no ha dejado de aumentar:


Evolución registrada del consumo total de energía comercial (es decir, excluida la madera, dado que una gran parte queda fuera de los circuitos comerciales) desde 1860, en millones de toneladas equivalentes de petróleo (una tonelada equivalente de petróleo = 11 600 kWh).

Fuentes: Schilling & Al. 1977, IEA, Observatorio de la energía (citado por Jancovici, página web)







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