Seguridad ciudadana y derechos fundamentales Cuatro retos ciudadanos



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Seguridad ciudadana y derechos fundamentales

Cuatro retos ciudadanos


César Bazán Seminario

Universidad Albert-Ludwig, Friburgo

cesar.bazan.seminario@gmail.com


Quiero empezar agradeciendo a Abraham Siles y a los organizadores del evento, que aceptaron mi comunicación y permiten, a pesar de la distancia, que mis reflexiones se debatan en mi querida universidad. También quiero empezar con un reconocimiento público al relevante aporte que ha tenido la Defensoría del Pueblo al debate sobre seguridad ciudadana. Espero que el actual momento por el que transita, el más difícil en sus 20 años, sea pasajero.

La relación entre derechos fundamentes y seguridad ciudadana es muy estrecha. Es difícil, sino imposible, ejercer derechos fundamentales si no hay seguridad ciudadana, puesto que la inseguridad es un asunto de vulneración de derechos.


Por ejemplo, cuando un ladrón roba una cartera está vulnerando el derecho fundamental a la propiedad; cuando una persona es acuchillada como víctima de un delito está en juego el derecho a la integridad personal; si un empresario es secuestrado entonces se vulnera su derecho fundamental a la libertad de tránsito; si una mujer es violentada sexualmente se atenta contra su derecho a la libertad sexual, etc.

Para tener más claridad sobre esta idea, revisemos el concepto de seguridad ciudadana.



Concepto de seguridad ciudadana
De acuerdo con la Ley 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, la seguridad ciudadana es la acción integrada desarrollada por el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos. Los conceptos clave a resaltar son: Estado y ciudadanía; convivencia pacífica; erradicación de violencia y utilización de vías y espacios públicos.
Esta definición es asumida por la Defensoría del Pueblo la cual en su informe sobre Libertad de Tránsito literalmente expresa:

Haciendo una aproximación al concepto de seguridad ciudadana podríamos definirla como aquella situación de normalidad en la que se desenvuelven las personas, desarrollando actividades individuales y colectivas con ausencia de peligro o perturbaciones; siendo además éste un bien común esencial para el desarrollo sostenible tanto de las personas como de la sociedad. (2004: 15).


Por otro lado, el Banco Interamericano de Desarrollo identifica tres dimensiones de la Inseguridad ciudadana: violencia, crimen y miedo al crimen (BID 2012: 4).

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo relaciona además a la seguridad ciudadana con el concepto de seguridad humana. Seguridad humana, que implica vivir libre de temor y libre de necesidades (2013).


A nivel constitucional, tenemos que la seguridad ciudadana está mencionada expresamente en la Constitución. En el artículo 197 se le reconoce como un servicio público brindado por las municipalidades, conjuntamente con la Policía Nacional del Perú. Por su parte, el Tribunal Constitucional también se ha referido al concepto seguridad ciudadana en diversas sentencias, como STC 2876-2005-PHC o STC 00002-2008-PI. En ellas reitera los componentes de la definición mencionados anteriormente, aunque el tribunal resalta la ausencia de un trasfondo ideológico o político en las acciones delictivas.
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2009) nos devuelve al punto de partida de esta exposición: la estrecha relación entre derechos fundamentales y seguridad ciudadana. La CIDH nos dice:

la inseguridad generada por la criminalidad y la violencia en las Américas constituye un grave problema donde está en juego la vigencia de los derechos humanos. Las políticas sobre seguridad ciudadana deben ser evaluadas desde la perspectiva del respeto y garantía de los derechos humanos (2009: párrafo 35).


En la relación estrecha entre derechos fundamentales y seguridad ciudadana insiste la Defensoría del Pueblo, bajo el subtítulo Vulneración múltiple de derechos humanos producida por la inseguridad ciudadana de su informe del 2008:

Las situaciones que generan inseguridad entre los ciudadanos y ciudadanas suelen conllevar afectaciones o amenazas a la vida, integridad, libertad personal, patrimonio de las personas (el mismo que es el fruto de la libertad en sus dimensiones económicas). No sólo por los atentados directos que se producen cuando se comete un delito que afecte directamente alguno de dichos bienes, sino también cuando diversas actividades contribuyen a la degradación social del entorno barrial o vecinal, generando círculos viciosos en el tejido social local que hacen de la inseguridad, un elemento endémico (2008: 26).


Ahora, luego de trabajar la definición de seguridad ciudadana y expresar su relación con los derechos fundamentales, quiero poner énfasis en cuatro aspectos derivados de esta relación que, desde mi punto de vista, son obvios. Sin embargo, en la sociedad peruana –y en las sociedades latinoamericanas– hay un fuerte discurso que trata de negar estos cuatro aspectos.

A contracorriente: algunos retos derivados de la relación entre seguridad ciudadana y derechos fundamentales
Si somos consecuentes al advertir la relación entre derechos humanos y seguridad ciudadana, entonces nos toca, como reto, afirmar y reafirmar lo siguiente, aunque muchas veces vayamos contra la corriente.
Reto 1: El respeto de los derechos humanos no es un lastre para enfrentar a la delincuencia y generar mejores condiciones de seguridad
El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos realizó una encuesta sobre derechos humanos (2013) con resultados espeluznantes: a nivel nacional, el 41% de los encuestados considera que los derechos humanos son un obstáculo para luchar contra la delincuencia.
Por su parte, Amnistía Internacional, en una encuesta comentada por Pásara (2014), arroja que el 40% de los peruanos y peruanas aprueba que: La tortura es a veces necesaria y aceptable para obtener información que pueda proteger a la población.
Estas afirmaciones, que muestran un discurso anti derechos humanos de gran parte de la población para enfrentar los problemas de seguridad ciudadana, parecen ser una expresión más de la falta de aprecio por los derechos humanos de nuestra sociedad. Con ese arraigado discurso es fácil que campañas como Chapa tu choro y déjalo paralítico sean positivamente valoradas por nuestros compatriotas.
Ante esto debemos decir que los derechos humanos legitiman la actuación de control del delito por parte de la Policía Nacional del Perú. Gino Costa (2006) nos recuerda que:

Los derechos humanos son los límites naturales de la acción policial democrática. No respetarlos lleva a la corrupción y el abuso de poder. En el corto plazo pueden percibirse como un lastre para el trabajo policial, pero no es así. Un buen comportamiento por parte de los policías le da legitimidad y aprobación, que genera una mayor cooperación y colaboración por parte de la sociedad, condición indispensable para que la policía funcione correctamente y sea más efectiva en la prevención y persecución del delito.


La idea fuerza aquí es contraria al discurso dominante: la actuación policial acorde con los derechos humanos legitima a la policía. Pongámoslo de esta manera: si vemos un policía abusivo, maltratador, nos va a generar temor en lugar de confianza. El reto de la policía es mejorar la confianza que le tiene la población. Con mayor confianza va a poder realizar un mejor trabajo.
Por otra parte, no olvidemos la estrecha relación entre seguridad ciudadana y derechos fundamentales, que me lleva a la siguiente paradoja que escuché de un ministro del Interior de un país centroamericano. Él dijo correctamente que seguridad ciudadana significa vivir en condiciones que permitan el ejercicio pleno de derechos, vivir con libertad. Sin embargo, en pos de la libertad y los derechos, nuestros países los han restringido: hemos colocado rejas para que la gente no circule por las calles y hemos construido muros muy altos, hemos dado funciones policiales a militares que nos generan temor, hemos cerrado parques y plazas. En el Perú además hemos dado armas no letales a serenos. Estas medidas pro seguridad, pro libertad son verdaderamente restricciones, o en el mejor de los casos una amenaza de restricciones, de nuestros derechos fundamentales, entre ellos la libertad de tránsito.

Reto 2: Los efectivos policiales son sujetos de derechos humanos y en la práctica son víctima de múltiples violaciones a sus derechos
De acuerdo con el Mapa de Lesionados Civiles durante Protestas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, durante los cinco años del gobierno de Ollanta Humala han muerto 55 civiles en protestas sociales, la mayoría por uso de la fuerza policial. No podemos negar que la policía suele vulnerar derechos fundamentales de la población, muchas veces cuando esta ejerce legítimamente su derecho a la protesta.
Quizá debido a que algunos agentes policiales suelen utilizar indiscriminadamente la fuerza para reprimir protestas sociales o porque muchos oficiales y suboficiales abusan reiteradamente de su condición de autoridad, la población olvida que los policías son personas, con dignidad, sujetos de derechos fundamentales y que también son víctimas.
Es bueno tener en cuenta que la función policial tiene una triple relación con los derechos humanos:

  1. Actúa para generar seguridad y por lo tanto proteger derechos fundamentales;

  2. El respeto de los derechos fundamentales legitima la actuación policial; y,

  3. Los propios efectivos policiales gozan de derechos humanos.

Justamente por eso, organismos del movimiento de derechos humanos del Perú han presentado demandas o peticiones para defender policías y realizado informes o considerado secciones referidas a los derechos humanos de los policías en diferentes documentos (Coordinadora Nacional de Derechos Humanos 2011, 2016). La Asociación Pro Derechos Humanos (Aprodeh), por ejemplo, decidió patrocinar a un conocido General en retiro de la Policía Nacional del Perú ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, porque consideró que sus derechos humanos son vulnerados. Sin embargo, a pesar de lo dicho, tengo la impresión de que entre mis colegas del movimiento de derechos humanos no está suficientemente sedimentado el discurso de que los policías también son víctimas de violaciones de derechos humanos.


Los policías suelen ser víctimas de violaciones de derechos humanos incluso por parte de su propia institución. Si esto es así estamos frente a un círculo nocivo: el policía aprende que en la institución policial se pueden violar derechos humanos, incluso los propios y como consecuencia tendrá menos reparos para vulnerar derechos fundamentales de civiles durante su actuación policial.
Reto 3: Los delincuentes tienen derechos humanos
La dignidad es el sustento de los derechos fundamentales. Matar, robar, secuestrar son violaciones de derechos humanos y actos moralmente repudiables, pero no hacen que el perpetrador pierda la dignidad humana. En cuanto la dignidad humana significa que la persona es fin en sí misma, la condición de humano no se pierde, a pesar de haber cometido crímenes atroces.
Esta idea es claramente contraria al discurso mayoritario. La Encuesta Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2013) anota que el 61% de la población está de acuerdo con la frase: los violadores de niños no merecen tener derechos humanos; mientras que el 89% está a favor de la pena de muerte.
Si olvidamos la dignidad de los delincuentes legitimamos el discurso de que los seres humanos no son sujetos, sino que pueden ser tratados despectivamente como objetos. Precisamente, Von Münch nos recuerda, haciendo referencia a la Corte Constitucional Federal alemana, la prohibición de hacer del ser humano un objeto de la acción estatal, tratado con menosprecio de su condición humana (1982: 19-20).
Dicho esto, quiero decir que el concepto delincuente debe ser problematizado y voy a dedicar unos segundos a eso. Si consideramos las dimensiones de la inseguridad del BID anteriormente citadas, llegamos fácilmente a que un delincuente es aquel que comete un delito, es decir que trasgrede la ley penal y está debidamente sentenciado.
Sin embargo, la categoría delincuente puede ser problematizada en varios sentidos. Uno de ellos es la sentencia injusta, producto de un proceso irregular. Pensemos en los cientos inocentes en prisión, terrible consecuencia de la coladera que fue el sistema de justicia frente al conflicto armado interno (De la Jara 2001). ¿Una persona, cuya condena es producto de una sentencia injusta, es un delincuente?. Otro sentido es el caso de la ley penal injusta. Consideremos por un momento, que las personas son libres de decidir qué hacer con su vida e incluso pueden decidir terminar con ella si estuviesen muy enfermas. Es el caso de la eutanasia. Si esto fuera así, el artículo 112 del Código Penal no debería servir para castigar al médico, familiar o amigo “que, por piedad, mata a un enfermo incurable que le solicita de manera expresa y consciente poner fin a sus intolerables dolores”. Ustedes piensen en cualquier tipo penal que les parezca injusto. ¿Aquella persona podría ser considerada un delincuente?
La problematización de los conceptos es un deber en espacios académicos. Incluso podríamos ir más lejos y tratar de imaginar el delincuente de una manera totalmente diferente, como lo hizo Marx. La siguiente cita estimula mucho el pensamiento:

Un filósofo produce ideas, un poeta poemas, un clérigo sermones, un profesor tratados, etc. Un delincuente produce delitos. Si uno observa detenidamente este último sector de la producción en conjunto con la totalidad de la sociedad, nos liberaremos de muchos prejuicios. El delincuente no solo produce crímenes sino también Derecho Penal, y con esto al profesor que da conferencias sobre Derecho Penal y además produce el inevitable tratado, con el cual el profesor lanza sus disquisiciones como “mercancías” al mercado. Esto genera un aumento de la riqueza nacional y el goce personal del mismo autor.

A parte de eso, el delincuente produce además a la policía y la justicia penal, esbirros, jueces, verdugos, jurados, etc.; y todas esas diferentes líneas de negocios, que forman igualmente muchas líneas de la división social del trabajo, desarrollan diferentes capacidades del espíritu humano, crean nuevas necesidades y nuevos modos de satisfacerlas. La tortura dio surgimiento a las más ingeniosas producciones mecánicas y empleó a un grupo de honorables artesanos en la producción de sus instrumentos.

El delincuente produce además una sensación, en parte moral y en parte trágica según el caso, y de este modo presta "servicios" al suscitar los sentimientos morales y estéticos del público. El delincuente no solo produce libros de Derecho Penal ni códigos penales y a sus legisladores, sino también arte, literatura bella, novelas e incluso tragedias, como lo demuestran no solo “Culpa” de Müllner o “Los ladrones” de Shiller, sino también “Edipo Rey” y “Ricardo III”. El delincuente rompe la monotonía y la seguridad cotidiana de la vida burguesa. De este modo la salva del estancamiento y le presta esa tensión incómoda y esa agilidad sin las cuales el aguijón de la competencia se embotaría. Así, le da un golpe de espuela al caballo de las fuerzas productivas. Por un lado, las actividades delictivas ocupan a una parte de la población excedente del mercado de trabajo, reduciendo la competencia entre trabajadores e impidiendo, hasta cierto punto, que los salarios caigan por debajo del mínimo. Por otro lado, la lucha contra el crimen absorbe a la otra parte de esa población. Por lo tanto, el delincuente aparece como uno de esos "contrapesos" naturales que producen un balance correcto y abren una perspectiva total de ocupaciones “útiles”. (1965: 363-364).



Reto 4: El populismo punitivo no funcionan para combatir la delincuencia, por lo tanto no sirve para proteger derechos fundamentales
El concepto de populismo punitivo ha sido utilizado reiteradamente para analizar medidas asumidas por los órganos de los Estados en materia de seguridad ciudadana (ver por ejemplo Matthews 2005: 176, Carrión 2007: 5, Sozzo 2008: 175). Además de coincidir en que el estadounidense Bottoms sería uno de los primeros en trabajar el concepto, los autores citados (y otros) engloban bajo populismo punitivo aquellas medidas asumidas que, con el argumento de paliar la inseguridad ciudadana, apuntan a generar efectos inmediatos en la población para producir réditos políticos. Poco importa la eficiencia de estas medidas.

En el debate público peruano son varias las propuestas que cuadran con el populismo punitivo. Por ejemplo, incrementar legislativamente las penas, ceder competencias de seguridad ciudadana a militares o dotar de armas no letales a los serenos.


El incremento de las penas ha sido probado reiteradamente sin éxito. Un caso emblemático es el del tipo penal extorsión. El texto actual del artículo 200 del Código Penal data de setiembre de 2015, incorporado por el Decreto Legislativo 1237. Desde la emisión del Código Penal en 1991, el artículo 200 ha sido modificado siete veces. La lógica fue aumentar las penas. Actualmente la ley penal prevé sancionar con cadena perpetua la extorsión en determinados supuestos, como por ejemplo, cuando los agentes se valen de menores de edad. Sin embargo, las modificaciones normativas no han tenido un impacto positivo en la disminución de la incidencia delictiva, como se puede apreciar de la data del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI 2016: 3).
Otorgar competencias de seguridad ciudadana a las fuerzas armadas es una propuesta muy popular: cuenta con mayoritaria aprobación (87% de los limeños y limeñas, según encuesta de IPSOS en junio de 2015). Sin embargo, atenta contra la repartición de competencias constitucionales y ha suscitado la atención de instituciones protectoras de derechos fundamentales, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. La CIDH señaló en su informe del 2009:

La Comisión desea insistir en una de las preocupaciones centrales en relación con las acciones implementadas por los Estados Miembros en el marco de su política sobre seguridad ciudadana: la participación de las fuerzas armadas en tareas profesionales que, por su naturaleza, corresponden exclusivamente a las fuerzas policiales. En reiteradas ocasiones, la Comisión ha señalado que, dado que las fuerzas armadas carecen del entrenamiento adecuado para el control de la seguridad ciudadana, corresponde a una fuerza civil, eficiente y respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, delincuencia y la violencia en el ámbito interno (42).


Las dos medidas mencionadas, propias del populismo punitivo, son sumamente criticables desde la perspectiva de defensa de derechos humanos.
Finalmente, dotar de armas no letales a los serenos, medida implementada desde marzo de 2016 por la Municipalidad de Lima y por otras comunas de la capital, ha sido cuestionada por la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior (El Comercio, 2016) y por otras personas y organizaciones (Bazán y Levaggi, 2013). Esta propuesta no ha mostrado en los seis meses de implementación una disminución de la incidencia delictiva.

En resumen. La defensa de los derechos fundamentales y la lucha contra la inseguridad son absolutamente compatibles y corresponde hacer un análisis de derechos humanos en las propuestas de seguridad que se implementan. Esto nos lleva muchas veces a pensar contracorriente y plantear discursos que contradicen el “sentido común” en la sociedad peruana. Como sabemos, el respeto de los derechos fundamentales es obligatorio en toda acción del Estado y de los particulares. Este camino no solo es ética y jurídicamente adecuado, sino que ha mostrado mayores niveles de eficiencia en la lucha contra la inseguridad, basada en la prevención, el policía de proximidad y en el respeto de los derechos de los oficiales y suboficiales.


Muchas gracias.



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