Sentencia c-595/10



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Sentencia C-595/10
Referencia: expediente D-7977
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Juan Gabriel Rojas López.
Magistrado Ponente:

Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Bogotá D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Gabriel Rojas López solicita a la Corte la declaración de inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 19 de enero de 2010, dispuso: i) admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia y al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; y finalmente iv) invitar a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, ASOCARS; al Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia CEPLAC; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, DEJUSTICIA; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Comisión Colombiana de Juristas; y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que aportaran sus opiniones sobre el asunto de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
A continuación, se transcriben y subrayan los apartes acusados de las normas legales:
“LEY 1333 DE 2009

(julio 21)


CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.


DECRETA:

TITULO I


DISPOSICIONES GENERALES
ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales.

TITULO II



LAS INFRACCIONES EN MATERIA AMBIENTAL
ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
PARÁGRAFO 2o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.”
III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD.
El demandante señala que los apartes resaltados vulneran los artículos 29 y 4º de la Constitución, por las siguientes razones:
1. El principio de presunción de inocencia es una de las mayores garantías con que cuenta el ciudadano dentro del Estado social y democrático de derecho toda vez que se erige como elemento de protección de los derechos fundamentales contra la posibilidad del ejercicio arbitrario del poder estatal, que representado en el ius puniendi, máxima expresión del poder material que puede tener frente a la persona, consigue limitarlos a través de sus dos manifestaciones, esto es, la potestad sancionadora penal o la administrativa.
2. El ejercicio de la facultad sancionadora (penal y administrativa) exige serios controles jurídicos tendientes a evitar la violación de los derechos de quienes pueden verse involucrados en una actuación de tal carácter. Ello significa que en ejercicio de dicha potestad -representativa de un gran poder-, es al Estado a quien corresponde, en cualquiera de los escenarios sancionatorios, acreditar la culpabilidad del sujeto infractor, es decir, desvirtuar la presunción de inocencia, para así imponer después de su garantía con plena observancia del debido proceso, las sanciones penales o administrativas a que se haga acreedor el infractor.
3. Las disposiciones legales respecto de cuyos apartes se solicita la declaratoria de inexequibilidad, al contemplar expresamente que en materia ambiental se presume la culpa o el dolo del infractor, contrarían abiertamente el artículo 29 de la Constitución, ya que del mismo se desprende la aplicación obligatoria del principio de presunción de inocencia “para toda serie de actuaciones sancionatorias y no sólo penales, e invirtiendo inconstitucionalmente la carga de la prueba en este ámbito del derecho administrativo sancionador”.
4. Resulta tan clara la violación del artículo 29 de la Carta, que el propio parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009 entra en contradicción con el contenido del artículo 5º, al contemplar éste que cuando se presentan los elementos generadores de la responsabilidad, entre los cuales se incluye “el hecho generador con culpa o dolo”, se está apelando a un criterio de responsabilidad subjetiva, en el cual es claro que le corresponde a la administración desvirtuar el principio de presunción de inocencia, para habilitarse e imponer una sanción administrativa ambiental.
5. Por lo tanto, las normas acusadas al establecer en un procedimiento sancionatorio administrativo la presunción de culpabilidad del investigado -presunto infractor-, vulnera el principio de presunción de inocencia, lo cual además representa el desconocimiento flagrante del principio de supremacía de la Constitución (artículo 4º), al prever que el Estado en un procedimiento sancionador queda relevado de la carga de desvirtuar la presunción de inocencia y que es al investigado a quien le corresponde descartar la presunción de culpabilidad.
IV. INTERVENCIONES.
1. Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible -ASOCARS-.
Ramón Leal Leal, Director Ejecutivo de ASOCARS, solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas.
Inicia su exposición señalando la relevancia que tiene la expedición de la Ley 1333 de 2009, al dotar de efectivas herramientas de protección y sanción en materia ambiental a las autoridades correspondientes. Indica que la presunción de culpa o dolo no contraviene la Carta Fundamental porque es una manifestación del ius puniendi en cabeza del Estado que se desarrolla con fundamento en los artículos 79 y 89 constitucionales, los cuales garantizan el derecho a gozar de un ambiente sano, el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, y de imponer las sanciones legales.
Asevera que dada la especial relevancia del bien jurídico tutelado, el legislador consagró la presunción legal que se cuestiona, la cual, como sucede con otros regímenes sancionatorios, es admitida como una disminución de la actividad probatoria del Estado, siendo, entonces, garantizado el debido proceso aunque con una menor rigurosidad. Agrega que se evidencia una redistribución de las cargas procesales sin que por ello el Estado se despoje de la carga de probar la culpa.
Encuentra que no se exime al Estado, representado en las diferentes autoridades ambientales, del deber de proveer un juicio justo observando las normas y principios constitucionales y legales, de imponer sanciones conforme a la gravedad de la infracción ambiental debidamente probada y de garantizar la intervención del presunto infractor dentro del proceso.
Afirma que la responsabilidad objetiva no es un asunto nuevo en Colombia y se contempla de manera excepcional tanto en los casos de responsabilidad civil como tributarios (sentencia C-506 de 2002).
Concluye anotando que el régimen sancionatorio ambiental prevé todas las garantías constitucionales, facilitando el pleno ejercicio de los derechos al presunto infractor, al contemplar las etapas procesales, los términos, las medidas preventivas, las sanciones, los recursos, las autoridades competentes, la obligación de la autoridad ambiental de verificar los hechos constitutivos de la infracción, con el despliegue de diligencias administrativas necesarias y pertinentes (art. 22, Ley 1333 de 2009), por lo que encuentra evidente el respeto al debido proceso en la totalidad de sus etapas.
2. Universidad del Rosario.
Mauricio Rueda Gómez, profesor de la especialización en derecho ambiental de la Universidad del Rosario, solicita la inexequibilidad de las disposiciones parcialmente demandadas.
Precisa que las normas que se cuestionan no persiguen establecer un régimen de responsabilidad objetiva en la medida en que la culpa y el dolo no han dejado de ser elementos necesarios para que se imponga la sanción administrativa. Sin embargo, al presumir estos elementos dentro del proceso sancionatorio ambiental, se pretende liberar a la autoridad administrativa de la necesidad de demostrarlos e imponer al infractor la tarea de recaudar todo el material probatorio que resulte necesario para desvirtuar la presunción en su contra.
Encuentra una contradicción entre las disposiciones parcialmente acusadas y la presunción de inocencia porque al instituirse la presunción del dolo o de la culpa el legislador redime al investigador de la valoración subjetiva -conducta- y se la traslada al investigado, para que la falta de certeza se resuelva en su contra, presumiendo la responsabilidad mientras no demuestre lo contrario. Así, considera vulnerado el artículo 29 superior, por cuanto sobre ninguna persona puede presumirse la culpabilidad e inocencia al mismo tiempo.
Asevera que la jurisprudencia constitucional ha identificado como violatorio del derecho al debido proceso el que el Estado traslade al procesado la totalidad de la carga probatoria, sin satisfacer él una carga inicial razonable y suficiente (sentencia C-616 de 2002).
Explica, como lo advierte el artículo 31 de la Ley 1333 de 2009, que una cuestión es el procedimiento para compensar y restaurar el daño causado con la infracción, y otra muy distinta la imposición de sanciones al infractor. Es así como en el plano sancionatorio la protección ambiental debe garantizarse por medio de una gestión eficiente por las autoridades administrativas, siendo la ley la llamada a dotarlas de las herramientas indispensables para alcanzar tal propósito, en lugar de tratar de redimirlas de la obligación constitucional de sujetarse a las normas propias de cada juicio y de recaudar el material probatorio necesario para dar fundamento jurídico a la sanción que se imponga.
Estima que el examen constitucional debe incorporar parte del inciso 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 20091, al establecer los parámetros constitutivos del régimen de responsabilidad administrativa sancionatoria específica. Además, considera que atendiendo que la tipicidad y la antijuridicidad se predican de la conducta misma, es necesario el análisis de dicha disposición que establece las infracciones ambientales, más concretamente “la comisión de un daño al medio ambiente”.
Explica que la definición de daño ambiental como infracción presenta dos imprecisiones jurídicas con consecuencias procesales y sustanciales importantes. Por una parte, el daño no constituye una conducta sino que se produce como efecto de una o varias causas, pudiendo incluirse una conducta -activa u omisiva-; de otra parte, el daño ambiental puede tener origen -total o parcial- en una conducta lícita o aún permitida.
Encuentra que frente a la primera imprecisión al tipificar el daño al medio ambiente como una infracción, se contraría el requisito constitucional de la existencia de una conducta imputable -nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa-. Y respecto a la segunda imprecisión cuando la ley configura una conducta como infracción, señala implícitamente su antijuridicidad por considerar que es contraria al ordenamiento jurídico o que lesiona un bien jurídico protegido. Pero cuando se equipara la infracción con el daño, se hace antijurídica por ser una actividad que en principio es lícita e incluso permitida.
De esta manera, considera que el establecimiento de la antijuridicidad de manera general para cualquier conducta en el momento que genere un daño ambiental, no sólo confunde el régimen de responsabilidad sancionatoria con el de responsabilidad por el daño ambiental, sino que vulnera el principio de legalidad y el debido proceso.
Precisa que el artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, introduce elementos de responsabilidad adicionales a los incluidos en los parágrafos de los artículos 1º y 5º. En materia de culpabilidad no sólo se trata de una distinta a la prevista en materia sancionatoria, sino que en el régimen de la responsabilidad civil extracontractual este elemento subjetivo no se presume. Aduce que dicha norma introduce dos elementos adicionales a la carga probatoria de la administración para efectos de sancionar una infracción: la existencia de un daño y el vínculo causal entre éste y el hecho generador, que además debe corresponder a la infracción como conducta antijurídica, lo cual no sólo resulta contrario al principio de legalidad sino al deber constitucional de proteger la integridad del ambiente e imponer las sanciones correspondientes.
De otra parte, sostiene que los procesos administrativos sancionatorios en materia ambiental pueden partir de una presunción que se ajusta al marco constitucional o legal vigente. No es la que se busca introducir con las normas acusadas, sino la que se deriva del artículo 9º del Código Civil -la ignorancia de las leyes no sirve de excusa-, que no admite prueba en contrario.
Señala que las disposiciones impugnadas parecieran dirigirse a zanjar los eventuales debates que se presentan en el marco de los procedimientos sancionatorios ambientales. No obstante, podría concluirse que en realidad se genera el efecto contrario, al dar al infractor la posibilidad de plantear un debate sobre si deben tolerarse las violaciones de la ley que se producen, como la ignorancia del infractor.
Por otro lado, indica que no es claro el sentido de la “presunción de culpa o dolo”, ni la forma como podría aplicarse en la práctica, ante la ausencia de criterios para establecer cuándo habrá lugar a presumir el dolo y la culpa. Infiere que los parágrafos acusados presentan una falta de claridad y unos problemas de aplicación que por lo menos resultan inconvenientes para el ordenamiento jurídico, y la correcta atención del interés supremo como es la protección del ambiente y los recursos naturales renovables.
Concluye que la contrariedad de los parágrafos acusados con la Constitución se ve reforzada por los problemas procesales que presenta su aplicación dentro del procedimiento sancionatorio ambiental.
3. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Orlando Sepúlveda Otálora, apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicita la exequibilidad de las normas parcialmente impugnadas.
Señala que las presunciones legales en principio no vulneran el debido proceso, toda vez que, como lo ha sostenido la Corte, tienen por finalidad brindar seguridad a ciertos estados, situaciones o hechos jurídicamente relevantes y proteger bienes jurídicos particularmente importantes (sentencia C-669 de 2005), como es el caso del medio ambiente como patrimonio de la humanidad, fundamental para la vida, lo cual justifica que se permita una reversión en la carga procesal.
Expone que los apartes demandados resumen la problemática encontrada en décadas de aplicación de la normatividad ambiental frente al contaminador ambiental. La Ley 1333 de 2009 responde a la experiencia y a la lógica que la misma genera, siendo concordante con el artículo 1516 del Código Civil, que establece la posibilidad de presumir el dolo en los casos especialmente previstos en la ley.
Resalta la importancia que tiene para la humanidad el ambiente sano como patrimonio común, por lo que su mejoramiento y conservación son actividades de utilidad pública e interés social en las cuales deben participar el Estado y los particulares. Al igual, encuentra su reconocimiento, protección y garantía en la denominada “Constitución Ecológica”.
Precisa que la Corte ha avalado constitucionalmente la presunción de mala fe (C-540 de 1995) y de dolo en materia civil. Estima que los parágrafos impugnados no vulneran el debido proceso porque el sujeto procesal, sobre el cual recae la presunción, puede demostrar su inocencia a través de los medios probatorios respectivos que para tal fin ha fijado la ley.
Encuentra evidente el reconocimiento que hace la ley del derecho del investigado a desvirtuar la presunción de dolo y culpa, como demostrar que la presunción no es cierta, salvaguardando así el derecho de defensa y el debido proceso, además que la autoridad ambiental le corresponde probar los otros elementos que configuran la responsabilidad.

De otra parte, solicita a la Corte que se inhiba de proferir un fallo de fondo en este asunto. Considera que el accionante no precisa las razones por las cuales los apartes demandados vulneran el artículo 4º de la Constitución. Tampoco integró los apartes acusados con la demás normas concordantes sobre la materia. Específicamente, encuentra que no se expone en debida forma el concepto de la violación por: i) no indicarse de manera clara cómo los apartes impugnados vulneran las disposiciones constitucionales (claridad), no recaer sobre un texto real sino uno deducido por el actor (certeza), iii) no explicar por qué razón y en qué forma se contrarían las normas constitucionales (especificidad), iv) no resultar pertinentes los argumentos expuestos y v) no desarrollar el concepto de la violación (insuficiencia).


Por último, solicita la acumulación al presente asunto del expediente radicado con el número D-7990.
4. Universidad Nacional.
Genaro Alfonso Sánchez Moncaleano, Decano encargado de la facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, pide declarar la inexequibilidad de los segmentos normativos cuestionados.
Menciona que la demanda plantea una colisión entre principios y/o derechos como el debido proceso y el ambiente sano, que debe sopesarse y resolverse a través del test de proporcionalidad.
Reconoce la importancia de garantizar condiciones ambientales que le permitan a la humanidad proyectarse por muchos años más; sin embargo, no justifica métodos que arrebaten principios básicos ligados al Estado de derecho, como el debido proceso.
Luego de referir a la carga dinámica de la prueba2, manifiesta que en materias como la responsabilidad médica aquella está en cabeza de los galenos y en la administrativa radica en el Estado respecto al silencio administrativo, sin que ninguna de dichas situaciones acarree la inversión de la carga y la desestimación de la presunción de inocencia3.
Considera que dicha inversión probatoria sobre el presunto infractor no permite la realización efectiva de la carga dinámica de la prueba por cuanto se limita el ejercicio probatorio respecto de aquél, sin permitir examinar por parte del juez en el caso concreto a quien le es más fácil probar.
Estima que sin duda la garantía del debido proceso está en que con independencia de quien ostente la carga de la prueba, la presunción de inocencia no será desvirtuada sino atendiendo el proceso mismo. Encuentra clara la falta de técnica en el legislador, quien en busca de fortalecer las medidas cautelares y de recalcar la concepción de que el Estado como los particulares tiene una posición de garantes frente al ambiente sano, terminan por consagrar una medida abiertamente violatoria de la presunción de inocencia.
Colige así que el Estado no puede descargar su responsabilidad de garante de un medio ambiente sano sobre los asociados con una presunción que vulnera derechos fundamentales, máxime cuando en la mayoría de las ocasiones la persona involucrada en la búsqueda de los medios probatorios para su defensa se encontrará en estado de indefensión frente a un complejo aparato estatal que tiene todos los recursos técnicos para impulsar la controversia.


  1. Asociación Nacional de Industriales de Colombia ANDI.

Luis Carlos Villegas Echeverri, en calidad de ciudadano y en representación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI, pretende la inexequibilidad de los apartes demandados.


Empieza por señalar el carácter excepcional de la responsabilidad objetiva y de la presunción de culpa en el derecho administrativo sancionador, citando las sentencias C-506 de 2002 y C-616 de 2002, para así indicar que las sanciones previstas en la Ley 1333 de 2009 no están comprendidas dentro de los casos que admiten una disminución de la actividad probatoria exigida por el Estado o puedan imponerse por responsabilidad objetiva.
Concluye que la entidad de las sanciones previstas en el artículo 40 de la Ley 1333 de 20094 y el hecho de que las mismas no derivan de circunstancias previamente probadas o acreditadas, permite concluir que para imponerlas corresponde a la administración establecer la culpa o dolo del infractor, pues de lo contrario se desconoce el debido proceso.
6. Eduardo Montealegre Lynett.
El ciudadano Eduardo Montealegre Lynett intervino para solicitar la inhibición o subsidiariamente la inexequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas.
Sobre los numerales 1º y 2º de la demanda señala que contienen afirmaciones generales sobre las garantías del debido proceso y la presunción de inocencia en el Estado social de derecho, sin que se realice confrontación real y directa con las normas acusadas.
En cuanto al numeral 3º de la demanda expone que podría pensarse que concreta el cargo de inconstitucionalidad, sin embargo, la elementalidad del planteamiento lo convierte en un argumento circular al no explicar la razón por la cual la inversión de la carga de la prueba en el derecho administrativo sancionador es contraria a la Constitución y se limita a derivar de la misma premisa principal su conclusión. Aunque la respuesta podría ser cierta, ha debido aportar elementos de juicio adicionales a la sencilla descripción de las normas confrontadas, dado que la simple inversión de la carga de la prueba no desconoce por sí mismo el principio de presunción de inocencia, ni conduce automáticamente a la inexequibilidad5.
Respecto al numeral 4º de la demanda indica que parecería que la acusación alegada no surge del cotejo con las normas constitucionales, sino de la contradicción interna de la misma norma legal (art. 5º, Ley 1333 de 2009), lo cual demuestra el incumplimiento de los requisitos de claridad y pertinencia. Si pretende demostrar que las expresiones “el hecho generador de la culpa o el dolo” constituyen una herramienta de responsabilidad subjetiva en el procedimiento administrativo sancionador, resulta insuficiente dado que no sólo no altera el diseño de la responsabilidad objetiva en materia ambiental, sino que no es cierto que regule alguna forma de responsabilidad con culpa en este procedimiento. La referencia señalada no es respecto a la culpabilidad sino del hecho constitutivo de la infracción que origina el procedimiento sancionatorio ambiental. Concluye, entonces, que no es correcto afirmar que la mención al hecho generador hubiere modificado el diseño de la responsabilidad objetiva en materia ambiental.
En relación con el numeral 5º de la demanda desprende que el demandante vuelve a utilizar un razonamiento recíproco que no es suficiente para demostrar la inconstitucionalidad alegada, pues no se expresan condiciones argumentativas mínimas para generar el debate constitucional.
De otra parte, en caso de que la Corte no proceda a declararse inhibida solicita la inexequibilidad de las disposiciones cuestionadas, previa integración de la unidad normativa con la totalidad de los artículos 3º y 8º6, con las expresiones “presunto infractor” de los artículos 23, 24, 25, 27 y 33, con el aparte “presuntamente” del artículo 37 de la Ley 1333 de 2009, para que también se declare su inexequibilidad.
Precisa que los argumentos que apoyan la petición de inconstitucionalidad están consignados en la demanda que formuló ante la Corte el 26 de enero del presente año, radicada bajo el número D-8006, que presentó para este asunto de manera resumida y la acompaña como anexo en su totalidad7.
Como problemática integral, conclusiones y premisas, el interviniente expone las siguientes, las cuales se transcriben in extenso:
“En primer lugar, es importante, señor Magistrado, tener en cuenta que la responsabilidad objetiva en materia ambiental no sólo está contenida en las normas acusadas en el proceso de la referencia (artículos 1º y 5º (parciales) de la Ley 1333 de 2009), sino también en la descripción expresa del investigado como ´presunto infractor´ contenida en los artículos 23, 24, 25, 27, 33 y 37, y, a título de omisión, en los artículos 3º y 8º. El artículo 3º, en tanto que no contempla como principio rector aplicable al procedimiento sancionatorio ambiental el principio de culpabilidad y, el artículo 8º, al excluir como eximente de responsabilidad la demostración de la ausencia de culpa y dolo. Luego se acusa de inconstitucional el diseño general de la responsabilidad en materia ambiental, lo cual incluye, pero no lo agota, la presunción de culpa y dolo e inversión de la carga probatoria, conceptos regulados en las normas acusadas en esta oportunidad.
Para llegar a la conclusión de que la Ley 1333 de 2009 diseñó un verdadero caso de responsabilidad objetiva en materia sancionatoria ambiental, es necesario tener en cuenta:
Que la interpretación sistemática del procedimiento sancionatorio ambiental y, en especial, de los eximentes de responsabilidad en esta materia (referida única y exclusivamente a la causa extraña como medio de defensa que rompe el nexo de causalidad y no la ausencia de culpa) y de las causas de cesación de procedimiento (que tampoco autorizan a finalizar el procedimiento en forma anticipada si hay prueba concluyente de la diligencia, cuidado y pericia), deja en claro que las normas acusadas consagran una presunción de responsabilidad y no una simple presunción de culpa.
Que las disposiciones impugnadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades peligrosas o riesgosas que permita la aplicación de la teoría del riesgo en el procedimiento sancionatorio ambiental, no sólo porque es una tesis propia de la responsabilidad civil extracontractual y, por ende, ajena a las disciplinas sancionadoras, sino también porque la sanción administrativa surge de una infracción en materia ambiental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa.
Que las normas acusadas consagran en realidad una forma de responsabilidad por el resultado y no una mera inversión de la carga de la prueba, pues en la práctica es imposible demostrar que no hubo culpa o dolo en la acción u omisión imputada como infracción ambiental. Piénsese en los casos en que se imputa omisiones de diligencia o cuidado o cuando se reprochan hechos negativos: es fácil probar la negligencia o el descuido (prueba de la culpa), más es imposible demostrar que ´no hubo culpa´.
Sobre esa conclusión, el desarrollo conceptual de la inconstitucionalidad del régimen de responsabilidad en el derecho sancionatorio ambiental, se adelantó con fundamento en estas premisas:


  1. El procedimiento sancionatorio ambiental hace parte del derecho administrativo sancionador del Estado y, por lo tanto, debe aplicársele las garantías del debido proceso administrativo.

  2. A las disciplinas jurídicas que forman parte del ius puniendi del Estado le son aplicables las garantías del derecho penal, dentro de las cuales se encuentran la presunción de inocencia y el principio nulla poena sine culpa.

  3. El derecho general de libertad, establecido por el artículo 16(sic) de la Constitución Política, hace imperioso que la responsabilidad subjetiva en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración sea la regla general. Por esta razón, la consagración legal de la regla inversa, es decir, de un régimen general de responsabilidad objetiva, puede vulnerar la Constitución.

  4. Es bien cierto que la adopción de un régimen de responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador no resulta inconstitucional en todos los casos, porque las garantías previstas en el artículo 29 de la Constitución admiten cierta flexibilidad en este contexto.

  5. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, existen situaciones en las cuales el legislador está constitucionalmente autorizado a matizar las garantías de la presunción de inocencia y el principio de culpabilidad. Sin embargo, es preciso estudiar cada caso de manera individual para establecer si la matización que se pretende está justificada en dicho supuesto y en qué medida lo está.

  6. El establecer presunciones generales de culpa y de dolo puede resultar no sólo contrario al debido proceso y al derecho general de libertad, sino también al principio y derecho fundamental a la igualdad. En efecto, estas presunciones pueden ser contrarias al artículo 13 superior, porque la ley incluye en una regulación a más casos de los que es debido (violación que en el derecho constitucional norteamericano se denomina: overinclusiveness) y que consiste en otorgar un tratamiento igualitario a casos que deben ser tratados de manera diversa.

  7. El Legislador puede imponer la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador únicamente cuando la sanción es monetaria, produce un impacto leve sobre los derechos fundamentales de los administrados, no se origina en el poder correccional del Estado y resulta razonable y proporcionada.

  8. La responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio ambiental es contraria al debido proceso administrativo, al principio de culpabilidad y a la presunción de inocencia en el derecho administrativo sancionador, por cuanto afecta gravemente derechos fundamentales del sancionado, se origina en el poder correccional del Estado y es francamente irrazonable y desproporcionada.

  9. La responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio ambiental desconoce el derecho de defensa del investigado porque le impide presentar argumentos de exoneración de responsabilidad cuando ha actuado lícitamente y dentro del riesgo que la misma administración ha permitido.

  10. La responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio ambiental es contraria a los derechos de defensa y debido proceso del investigado porque viola el principio de tipicidad de la infracción ambiental al no permitir que el investigado demuestre la ausencia de la conducta administrativamente reprochable.

  11. Las diferencias que surgen de la estructura de la imputación en los procesos de responsabilidad civil extracontractual y sancionador administrativo hacen imposible la aplicación de la responsabilidad objetiva en el proceso sancionador ambiental.”

En desarrollo de lo trascrito, el interviniente afirma que con la expedición de las normas demandadas se presenta la vulneración:


- Del debido proceso. Se desconocen dos prescripciones constitucionales que fundamentan el sistema de fuentes del derecho administrativo sancionador -incluido el ambiental-, como son: i) la aplicación de los principios constitucionales que rigen el ius puniendi del Estado y concretamente el derecho penal y ii) que en el derecho penal como en el derecho sancionatorio la responsabilidad por regla general debe ser por culpa basada en la presunción de inocencia y la antijuridicidad de la conducta, según la cual sólo hay responsabilidad cuando hay daño. Así, considera que las disposiciones legales vulneran tales principios constitucionales al establecer las presunciones de culpa y de dolo, y al hacer posible que exista responsabilidad sancionatoria por la simple infracción de las normas ambientales, más allá de que exista o no un daño al medio ambiente o a otro bien jurídico en cada caso concreto.
- Del principio de culpabilidad. Luego de referir a algunas decisiones de la Corte Constitucional, anota que las medidas impuestas en el régimen sancionatorio ambiental no sólo tienen impacto económico sino que comprometen los derechos fundamentales del infractor por lo que la flexibilidad del principio de prueba de la culpabilidad no resulta constitucionalmente admisible. Aduce que las sanciones que se derivan afectan gravemente los derechos al trabajo, la libre iniciativa privada y la confianza legítima. El cierre definitivo de empresas, la revocatoria directa de licencias ambientales o permisos de funcionamiento, la demolición de obras, el decomiso de bienes y el trabajo comunitario no pueden considerarse medidas de poca entidad que puedan imponerse por el resultado, es decir, sin valoración del grado de culpa o el “ánimo” con que se realice la infracción.
Expone que los hechos que generan responsabilidad administrativa general no son comparables con las que forjan responsabilidad en materia ambiental. Explica que el tipo de análisis que adelanta las autoridades administrativas por la ocurrencia de hechos constitutivos de infracciones ambientales es distinto a los demás casos de infracciones administrativas como la aduanera, cambiaria, fiscal o disciplinaria. Cuando se trate de riesgos permitidos la autoridad competente debe demostrar que se realizó con culpa y debe evaluar el grado en la producción del daño.
Esgrime que la responsabilidad objetiva en materia ambiental viola en forma desproporcionada el debido proceso, la presunción de inocencia y la aplicación del principio de culpabilidad. Si bien el objetivo propuesto es válido constitucionalmente, desconoce los principios de necesidad y de proporcionalidad. El primero, porque existen múltiples medios alternativos mucho más rápidos, eficaces y adecuados para conseguir el resultado buscado, que no implican una afectación tan grave al principio de culpabilidad. El acudir a mecanismos de prevención resulta más eficaz. En cuanto al segundo, señala que el hecho de que tengan carácter general la inversión de la carga de la prueba y las presunciones de culpa y dolo, y de que se impida que el investigado pueda demostrar la diligencia y cuidado para exonerarse de responsabilidad, implican una afectación grave de las garantías al debido proceso respecto al principio de culpabilidad y la presunción de inocencia. Indica que la responsabilidad objetiva implica un sacrificio grave del derecho de defensa, que no se acompasa con el beneficio leve o inexistente que de ella se deriva para la protección del medio ambiente.
- De la presunción de inocencia. Las disposiciones cuestionadas vulneran tal presunción, pues de manera general prevén lo contrario, esto es, la inversión de la carga de la prueba, la presunción de culpa, la presunción de dolo y un régimen de responsabilidad objetiva.
- De la igualdad, por cuanto se equipara todas las infracciones ambientales en el sentido de establecer que debe aplicarse un régimen de responsabilidad objetiva -trato diferenciado de situaciones disímiles-. Asevera que aunque es posible que algunas infracciones ambientales puedan admitir un régimen de responsabilidad objetiva, no puede generalizarse.
- Del derecho de defensa. Anota que el ámbito del derecho ambiental es un ejemplo de la aplicación del principio de tolerancia del riesgo, pues en desarrollo del principio de previsión regula las actividades que representan una amenaza para el ambiente sano, pero que resultan necesarias para el funcionamiento social. Estima que la flexibilización del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador no puede llegar al punto de afectar desproporcionadamente el derecho de defensa. Si el legislador no le da al investigado la posibilidad de demostrar que actuó dentro del riesgo permitido en las normas jurídicas y técnicas que regulan la actividad, esto es, que no existe infracción ambiental, le impone una sanción exclusivamente por el resultado afectando gravemente su derecho a la defensa.
De otra parte, señala que la responsabilidad civil objetiva en el daño ambiental no es aplicable al derecho administrativo sancionador. Explica que los principios de aquella no se emplean en ésta por cuanto la última tiene fundamentos distintos que comprueban su autonomía e independencia. Las sanciones y las medidas preventivas en materia ambiental tienen finalidades de prevención, correctivas y compensatorias, pero no resarcitorias o indemnizatorias. De ahí que el fundamento jurídico de la responsabilidad civil es diferente a la administrativa ambiental, no siendo posible equiparar el modelo de culpabilidad exigida.
Concluye que los principios jurídicos que soportan constitucionalmente la culpa presunta o la imputación objetiva en la responsabilidad civil, no podrán ser implementados en la actividad punitiva del Estado por cuanto la primera es típicamente resarcitoria o compensatorio y casi siempre patrimonial, en tanto la segunda es correccional. Adicionalmente, a diferencia de la responsabilidad civil objetiva, en la sancionatoria ambiental no es posible su declaración sin la demostración plena de la ocurrencia de la infracción ambiental, pues, de los artículos 5º, 9º, 17 y 27 de la Ley 1333 de 2009, se deduce que la responsabilidad del infractor sólo se declara cuando se ha demostrado que el investigado es quien incurrió en una infracción ambiental, es decir, quien desconoció la norma correspondiente.
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