Sentencia c-595/10



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7. Ciudadano Miguel Efraín Polo Rosero8.
El ciudadano solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de las disposiciones parcialmente acusadas. En su opinión, la presunción de culpabilidad establecida supera el juicio de razonabilidad, pues lo que se pretende es la redistribución de las cargas probatorias con la finalidad de proteger un interés superior como es el derecho colectivo al medio ambiente sano.
Manifiesta que las infracciones ambientales comprenden por lo general la realización de actividades peligrosas que dado el riesgo que rodea su ejercicio suponen que el comportamiento dañoso envuelva una conducta negligente, imprudente o maliciosa9. Encuentra innegable que la presunción de culpabilidad en materia sancionatoria ambiental constituya una herramienta procesal idónea para salvaguardar un bien jurídico particularmente importante, donde la prueba del elemento subjetivo que soporta la responsabilidad se dificulta y resulta gravosa frente a una modalidad de comportamiento que por el riesgo que involucra presupone un actuar contrario al deber de diligencia.
Arguye que el fin constitucionalmente válido está dado en lograr la efectiva protección del medio ambiente sano, facilitando la imposición de medidas preventivas y sancionatorias frente a comportamientos en los cuales la prueba del elemento subjetivo es de difícil realización, más aún teniendo en cuenta que por la peligrosidad y el riesgo que involucra el quehacer respecto al ambiente, es legítimo entender que el comportamiento dañoso implica por su naturaleza una infracción al deber de diligencia que tienen las personas.
Afirma que la medida adoptada es proporcional al no implicar el sacrificio de ninguna garantía fundamental, mientras logra el propósito trascendental de velar por la debida protección del medio ambiente, en los términos consagrados por el artículo 80 de la Constitución.
Es claro, anota, que las presunciones establecidas existan solamente en el campo de la culpabilidad, lo que no excluye a la administración de la obligación de probar la existencia de la infracción ambiental, en los precisos términos de la ley. Además, considera que dichas presunciones no impiden que se puedan desvirtuar por el presunto infractor mediante los medios legales probatorios legales.
Indica que no es cierto que sea imposible establecer presunciones de culpa en materias referentes al derecho administrativo sancionador. Arguye que tales presunciones son válidas si cumplen con las exigencias de razonabilidad, finalidad y proporcionalidad, supuestos que en este caso se encuentran plenamente acreditados. Recuerda que la Corte Constitucional ha avalado regímenes de responsabilidad objetiva frente a presuntas violaciones del derecho de presunción de inocencia (C-599 de 1992 y C-010 de 2003), por lo que no resultaría comprensible que admitiendo su compatibilidad constitucional en determinados ámbitos del derecho administrativo sancionador, se declarara inexequible la posibilidad de consagrar presunciones de culpa y dolo.
8. Universidad Externado de Colombia10.
Maria del Pilar García Pachón, Directora (e.) del Departamento de Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, solicita la inexequibilidad de las expresiones impugnadas.
En primer lugar, expone que se parte de considerar “infractor” al sujeto que posiblemente incumplió la normatividad ambiental o generó un daño al mismo. Indica que la Ley 1333 de 2009 no considera en ningún lugar que mientras se esté desarrollando el proceso se encuentra frente a un inculpado, procesado o posible infractor. Precisa que sería tanto como si en un procedimiento penal se partiera de calificar de delincuente a quien apenas está siendo investigado.
No encuentra razonable esta presunción por cuanto si bien busca protegerse un derecho de suma importancia -ambiente sano-, no responde a las leyes de la lógica y de la experiencia. Se parte de un hecho consistente en creer que todo infractor puede presentar pruebas para desvirtuar el nexo de causalidad entre su conducta y la infracción. Aduce que pareciera que el legislador desconociera que infractores no son sólo las grandes multinacionales o las empresas con alguna posibilidad de allegar al proceso múltiples estudios que demuestren, por ejemplo, que no se generó un daño al medio ambiente o que las condiciones preexistentes del ecosistema eran tales que con la actividad no se dio ningún daño.
Expone que la presunción de culpa deja al infractor en una situación vulnerable frente a la administración, pues no es posible que en todos los casos de infracción el administrado disponga de los elementos necesarios para llevar al proceso los hechos que pueden exculparlo. Considera que en el caso de daños al medio ambiente son las autoridades ambientales las que tienen capacidad técnica para practicar las pruebas pertinentes en cada caso.
Se pregunta si es posible probar lo que no se ha hecho, si esto es lo que en últimas exige ser demostrado cuando se traslada la prueba en el procedimiento sancionatorio ambiental. Anota que la presunción establecida resulta desproporcionada para alcanzar el fin de protección ambiental toda vez que la sanción no es el único medio con que cuenta la administración para cumplir dicho objetivo. Recuerda que en la prevención del daño debería centrarse el esfuerzo de la autoridad encargada de salvaguardar los recursos naturales.
Finaliza indicando que además de vulnerarse la presunción de inocencia se desconoce el principio de legalidad por cuanto no se fija en la ley en qué casos se presumirá el dolo y la culpa, quedando al arbitrio de la administración dicha calificación, lo cual agrava aún más la situación del infractor.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, en concepto número 4929, recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 10 de marzo de 2010, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes impugnados.
Inicia su exposición manifestando que el Estado y los particulares tienen el deber de garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, por lo cual se debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y, en su caso, exigir la reparación de los daños causados. No obstante, para cumplir dichas funciones no es necesario adoptar medidas tan extremas como las de limitar otro derecho relevante y fundamental como lo es el debido proceso.
Señala que en materia ambiental es necesario tener en cuenta que el tipo de análisis que debe adelantar las autoridades administrativas por la ocurrencia de hechos constitutivos de infracciones ambientales es distinto a los demás casos de infracciones administrativas como la aduanera, cambiaria, fiscal o disciplinaria, en los que se reprocha una conducta ilegal o inconstitucional.
En este ámbito expone que los particulares y el Estado no pueden eliminar todo tipo de riesgos ya que algunos de éstos son asumidos como cargas soportables y necesarias para el desarrollo social. Precisa que la sociedad soporta la creación de ciertos riesgos que se consideran jurídicamente aprobados o permitidos y que no generan responsabilidad, lo cual impone que cuando se trate de los riesgos permitidos, la autoridad competente debe demostrar que se cometió con culpa y debe evaluar su grado en la producción del daño.
Anota que la vulneración del artículo 29 superior depende del alcance que se otorgue al derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, particularmente de la posibilidad de imponer sanciones de plano en materia ambiental.
Argumenta que si lo perseguido con los apartes demandados era imponer un régimen de responsabilidad objetiva en materia ambiental, no resultaba necesario crear una presunción de culpa o dolo en contra del infractor, lo cual es inconstitucional por atentar contra la presunción de inocencia, en razón a que ni aún la notoriedad de la infracción o la posible prueba objetiva de la misma, justifica una sanción que prive de cualquier elemental garantía de defensa, quedando reducida al simple ejercicio posterior de los recursos administrativos.
Concluye que las normas parcialmente acusadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades peligrosas o riesgosas que permita la aplicación de la teoría del riesgo en el procedimiento sancionatorio ambiental, no sólo por constituir una tesis propia de la responsabilidad civil extracontractual y, por lo tanto, ajena a las disciplinas sancionadoras, sino también porque la sanción administrativa surge de una infracción en materia ambiental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto por cuanto los preceptos parcialmente acusados hacen parte de una Ley de la República (artículo 241.4 de la Constitución).
2. Cuestiones previas.
2.1. La demanda de inconstitucionalidad. El accionante señala que el parágrafo del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, vulneran el principio de presunción de inocencia (artículo 29 superior) y el artículo 4º de la Constitución.
Afirma que el ejercicio del poder punitivo del Estado, que encuentra sus expresiones en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador, le impone acreditar la culpabilidad del sujeto infractor, esto es, desvirtuar la presunción de inocencia que ampara a todos los ciudadanos frente al ejercicio arbitrario del ius puniendi (numerales 1º y 2º de la demanda).
En esa medida, considera que los apartes legales impugnados al presumir la culpa o el dolo del infractor ambiental, invirtiendo la carga de la prueba, contrarían abiertamente el principio de presunción de inocencia que resulta de aplicación obligatoria en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador (numeral 3º de la demanda).
Ello, además, porque al establecerse en un procedimiento administrativo sancionador la presunción de culpabilidad del investigado, se termina relevando al Estado de la carga probatoria y radicando en el mismo infractor descartar la presunción de inocencia que lo ampara (numeral 5º de la demanda).
También señala que la inexequibilidad pretendida se corrobora al interior del mismo artículo 5º parcialmente acusado, toda vez que al prever su inciso 1º que para la existencia de responsabilidad deba demostrarse “el hecho generador con culpa o dolo”, se está apelando a un criterio de responsabilidad subjetiva (numeral 4º de la demanda).
2.2. Inexistencia de inhibición. Algunos intervinientes solicitan a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
En opinión del Ministerio de Ambiente no se expuso en debida forma el concepto de la violación al: no indicarse de manera clara cómo los apartes demandados vulneran las disposiciones constitucionales; no recaer los argumentos sobre un texto real sino uno deducido por el actor; no explicar por qué razón y en qué forma se contrarían las normas constitucionales; no resultar pertinentes los argumentos expuestos y no desarrollar el concepto de la violación (ausencia de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia). Además, indica que no se precisaron las razones por las cuales se vulnera el artículo 4º de la Constitución.
Para el ciudadano Montealegre Lynett los numerales 1º y 2º de la demanda contienen afirmaciones generales sobre garantías constitucionales como el debido proceso y la presunción de inocencia. Sobre el numeral 3º de la demanda considera que no se explica la razón por la cual la inversión de la carga de la prueba en el derecho administrativo sancionador es contraria a la Constitución, por lo que el accionante ha debido aportar elementos de juicio adicionales a la simple descripción normativa, máxime cuando la presunción de culpa o dolo no desconoce por sí misma el principio de presunción de inocencia, según lo ha sostenido la Corte11. Respecto al numeral 4º de la demanda señala que la acusación no surge del cotejo con las disposiciones constitucionales sino de la contradicción interna de la norma legal, lo cual muestra el incumplimiento de los requisitos de claridad y pertinencia. Y en cuanto al numeral 5º de la demanda indica que no se expresaron los argumentos mínimos que generen el debate constitucional.
Expone la Constitución que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para la efectividad de este derecho puede interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40.6 superior).
Ello permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de naturaleza pública e informal que abandona los excesivos formalismos técnicos o rigorismos procesales. No obstante, la presentación de dicha acción no está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos12, como señalar las razones de inconstitucionalidad que deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
Tal valoración de la Corte debe realizarse a la luz del principio pro actione según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta Corte”13.
Ingresando al examen del asunto, la Corte encuentra que el demandante expone el concepto de la violación de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente.
La demanda expone con argumentos, aunque breves y sencillos, el concepto de la violación que si bien no abunda en ellos o resultan copiosos, al menos cuenta con una estructura jurídica sólida que permite el advenimiento de un cargo de inconstitucionalidad a efectos de proferir una decisión de fondo14.
Aplicando los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional para un pronunciamiento de fondo, esta Corporación encuentra claramente establecido que:


  1. El actor pretende la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y del parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.

  2. La demanda expone que como los apartes legales impugnados presumen la culpa o el dolo del infractor en materia ambiental, invirtiendo la carga de la prueba, vulneran visiblemente el principio de presunción de inocencia (artículo 29 superior).

  3. El demandante señala que atendiendo el alcance de la presunción de inocencia, que encuentra resulta de aplicación obligatoria al derecho penal y al derecho administrativo sancionador, los segmentos normativos acusados al instaurar en un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental la presunción de culpabilidad del investigado, termina relevando al Estado de la carga de probar la responsabilidad -ejercicio del ius puniendi- y radicando en cabeza del presunto infractor la tarea de desvirtuar la presunción de inocencia que le ampara constitucionalmente.

De esta manera, la acusación formulada por el accionante por la vulneración del principio de presunción de inocencia, aunque resulta breve se ampara en razones: i) claras, al permitir comprender con facilidad la argumentación de la demanda y lo pretendido; ii) ciertas, al atacar el contenido real y existente de las normas parcialmente acusadas bajo una interpretación que se encuentra razonable15; iii) específicas, al mostrar con precisión la manera como se confrontan los apartes legales acusados con el principio de presunción de inocencia; iv) pertinentes, porque los argumentos expuestos son de naturaleza constitucional; y v) suficientes, al generar una duda mínima en torno a la exequibilidad de lo cuestionado.


Ha de indicarse que la Corte puede enfrentar al estudio de demandas en las cuales resulte más fácil determinar la vulneración de derechos constitucionales, es decir, resulte posible apreciar con mayor claridad la confrontación entre el texto legal y las normas constitucionales, evento en el cual no se hará indispensable que el demandante profundice en mayores lucubraciones al respecto.
De igual modo, el que la Corte haya proferido algunas decisiones sobre la presunción de culpa o el dolo en el derecho administrativo sancionador señalando que su establecimiento no conduce necesariamente a la inexequibilidad16, no implica per se trasladar todo el rigor de su conocimiento, comprensión y exposición a quien presente una acción de inconstitucionalidad, máxime cuando la aplicación de la ratio decidendi de dichas decisiones está determinada por las particularidades que ofrezca las disposiciones legales que se acusen -para este caso el medio ambiente-, por lo que no es predecible la decisión que vaya a adoptar la Corte Constitucional.
De otra parte, la afirmación del accionante consistente en que la inexequibilidad pretendida se corrobora al interior del mismo artículo 5º acusado, al prever su inciso 1º que para la existencia de responsabilidad deba demostrarse “el hecho generador con culpa o dolo”, si bien se expone como un argumento adicional en la demanda, no resulta admisible para la Corte tal como lo sostiene uno de los intervinientes17, al formularse a partir de consideraciones puramente legales, es decir, de contradicciones al interior de la norma legal (no pertinencia).
Tampoco aprecia esta Corporación argumento alguno de inconstitucionalidad en relación con la presunta vulneración del artículo 4º de la Constitución18, por lo cual habrá de inhibirse esta Corporación para pronunciarse en relación con dicho precepto superior, como lo solicita uno de los intervinientes19.
Conforme a lo expuesto, la Corte encuentra que la demanda presentada habilita la formulación de al menos un problema de constitucionalidad, por lo cual no se accederá a la solicitud de inhibición constitucional conforme a las salvedades establecidas. Previo a la enunciación del problema jurídico, esta Corporación debe resolver la solicitud de integración de la unidad normativa.
2.3. Improcedencia de la unidad normativa.
Un ciudadano solicita integrar la unidad normativa con la totalidad de los artículos 3º (principios rectores) y 8º (eximentes de responsabilidad) por omisión legislativa relativa20; con las expresiones “presunto infractor” de los artículos 23 (cesación de procedimiento), 24 (formulación de cargos), 25 (descargos), 27 (determinación de la responsabilidad y sanción) y 33 (medidas preventivas sobre agentes y bienes extranjeros), y con el aparte “presuntamente” del artículo 37 (amonestación escrita) de la Ley 1333 de 2009, para que también se declare su inexequibilidad por violación de los artículos 13 (igualdad) y 29 (debido proceso) de la Constitución, 14 numerales 2º y 3º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8º numeral 2º de la Convención Americana de Derechos Humanos. Como fundamento de su pretensión aportó nuevos argumentos de inconstitucionalidad a los contenidos en la presente demanda, los cuales se encuentran consignados, según se expuso, en la demanda de inconstitucionalidad posterior que presentó ante la Corte (D-8006).
A la vez, el Ministerio de Ambiente aunque de manera general señala que no se integró la unidad normativa con otras disposiciones legales concordantes.
Como lo ha expuesto la Corte, la integración de la unidad normativa (inc. 3º, art. 6º, Decreto 2067 de 1991)21, reviste carácter excepcional dado que a la Corte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes (art. 241.4 superior), sino pronunciarse sobre aquellas que fueran demandadas por un ciudadano -control rogado-, además que el proceso de control de constitucionalidad se surte con la participación ciudadana, la opinión de expertos y el concepto del Procurador General de la Nación (art. 242.1.2 superior). De esta manera, su procedencia se encuentra circunscrita a situaciones restringidas, que la constituyen en un último recurso para impedir un fallo inhibitorio22.
En el presente caso la Corte no encuentra indispensable aplicar la figura excepcional de la integración de la unidad normativa toda vez que los parágrafos acusados: i) poseen un enunciado normativo completo e independiente; ii) si bien algunas expresiones guardan identidad con las previstas en otras disposiciones, estas últimas parten de un contenido normativo diferente (hipótesis distintas); y iii) el interviniente expuso nuevos argumentos de inconstitucionalidad, además de que identificó otras disposiciones constitucionales y tratados internacionales de derecho humanos, lo cual de avalarse cercenaría la participación ciudadana y la emisión del concepto del Procurador General. En todo caso, en la demanda que posteriormente presentó (D-8006), la Corte podrá abordar los demás interrogantes constitucionales que invita este asunto.
Adicionalmente, debe indicarse que en la medida en que la Ley 1333 de 2009 establece el procedimiento sancionatorio ambiental, las distintas normas que la desarrollan al interior (66 artículos), guardan semejanzas en su contenido material, sin que por tal circunstancia se haga imperioso integrar la unidad normativa.
Para la Corte es posible examinar de manera independiente la problemática constitucional que expone la demanda, esto es, si al establecerse en un procedimiento administrativo sancionador ambiental la presunción de culpabilidad del investigado se termina relevando al Estado de la carga de probar la responsabilidad que le corresponde en ejercicio del ius puniendi y radicando en cabeza del presunto infractor descartar la presunción de inocencia que le ampara constitucionalmente. La Corte habrá de establecer si la presunción de culpa o dolo del infractor en materia ambiental y la consecuencia inversión de la carga de la prueba vulnera el principio de presunción de inocencia.
En relación con los artículos 3º y 8º de la Ley 1333 de 2009, la inconstitucionalidad alegada por el interviniente lo es a titulo diferente de lo expuesto en la presente demanda, toda vez que alega la existencia de una omisión legislativa relativa. Igualmente, recae sobre proposiciones jurídicas en principio diferentes como son los principios rectores del procedimiento sancionatorio ambiental y las eximentes de responsabilidad.
Las expresiones “presunto infractor” contenidas en los artículos 23, 24, 25, 27, 33, además del aparte “presuntamente” del artículo 37 de la Ley 1333 de 2009, parten de supuestos diversos a los previstos en los parágrafos cuestionados, como son la cesación de procedimiento, la formulación de cargos, los descargos, la determinación de la responsabilidad y sanción, las medidas preventivas sobre agentes y bienes extranjeros, y la amonestación escrita; lo cual para la Corte dificulta la integración de la unidad normativa, máxime cuando se registran otras disposiciones que contienen las expresiones mencionadas (artículos 9º y 15).
Debe tenerse en cuenta que el interviniente expuso mayores argumentos de inconstitucionalidad a los contenidos en la demanda que ahora ocupa la atención de la Sala, que consecuencialmente procedió a soportar con otras normas constitucionales y tratados internacionales de derechos humanos. Acoger la propuesta del interviniente implicaría la asunción de oficio de múltiples situaciones, sin dar espacio a la participación ciudadana y el concepto del Procurador General.
Conforme a lo señalado, estima la Corte que no procede la integración de la unidad normativa y, por lo tanto, el examen de constitucionalidad habrá de recaer exclusivamente sobre el contenido normativo demandado y bajo el cargo formulado.
2.4. Extemporaneidad en las solicitudes de acumulación de expedientes.
El Ministerio de Ambiente en su escrito de intervención del 11 de febrero de 2010 solicita que se acumule al presente asunto el expediente número D-7990, dado la coincidencia en las disposiciones acusadas. Posteriormente, el 18 de junio de 2010, solicitó también la acumulación con otras demandas (D-8006, D-8019, D-8168 y D-8163).
La Corte advierte que la acumulación de demandas de inconstitucionalidad se encuentra limitada al cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 47 del Reglamento Interno de esta Corporación, el cual precisa:
“[S]ólo podrán acumularse aquellos procesos que se incluyan en el respectivo programa mensual de trabajo y reparto, siempre y cuando la propuesta de acumulación se justifique en los términos del artículo 5° del Decreto 2067 de 1991, sea formulada al momento de someterse al referido programa a consideración de la Sala Plena y ésta la apruebe”.23
Ahora bien, del programa de gestión de la Secretaría General de la Corte Constitucional puede apreciarse, en relación con las demandas de inconstitucionalidad que se solicitan acumular, lo siguiente:
D-7977. Normas acusadas: parágrafo del artículo 1º y parágrafo 1º del artículo 5º.

Fecha de reparto por Sala Plena: 10 de diciembre de 2009.

D-7990. Normas acusadas: parágrafo del artículo 1º y parágrafo 1º del artículo 5º. Fecha de reparto por Sala Plena: 14 de enero de 2010.

D-8006. Normas acusadas: 1º, 5, 23, 24, 25, 27, 33 y 37 (parciales). 3º y 8º.

Fecha de reparto por Sala Plena: 27 de enero de 2010.

D-8019. Normas acusadas: 32, 36 y 40 (parciales). 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49.

Fecha de reparto por Sala Plena: 10 de febrero de 2010.

D-8163 y

D-8168. Normas acusadas: parágrafo del artículo 1º y parágrafo 1º del artículo 5º (D-8163) y parágrafo del artículo 1º (D-8165).

Acumulados y repartidos por Sala Plena el 16 de junio de 2010.



Por lo anterior, en relación con la petición de acumulación de los expedientes D-7977 y D-7990, basta señalar que como fue formulada el 11 de febrero de 2010, no se accederá a tal solicitud por su extemporaneidad (10 de diciembre de 2009 y 14 de enero de 2010).
Similar consideración de extemporaneidad (10 de diciembre de 2009, 14 de enero de 2010, 27 de enero de 2010, 10 de febrero de 2010 y 16 de junio de 2010) habrá de realizarse respecto a la acumulación de todos los expedientes referenciados (D-7977, D-7990, D-8006, D-8019 y D-8163 y 8168), toda vez que la pretensión de acumulación se presentó el 18 de junio de 2010.
Conforme a lo expuesto, no se accede a las solicitudes de acumulación de expedientes dada su extemporaneidad.
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