Sentencia c-595/10



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4.5. Principios que fundamentan la protección del medio ambiente. Relevancia del principio de precaución para el control de los factores de deterioro ambiental.
4.5.1. Colombia ha acogido el principio de precaución en su legislación interna a partir de los convenios internacionales de protección al medio ambiente. En la Declaración de Río de Janeiro de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se contempló dicho principio en el artículo 15, bajo el siguiente tenor:
“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme con sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.
Principio que vino a ser consagrado en el ordenamiento jurídico colombiano en la Ley 99 de 1993,50 al señalar el artículo 1.1 que el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará conforme a los principios universales y de desarrollo sostenible previstos en la Declaración de Río de Janeiro de 1992. Esta disposición fue demandada bajo el argumento de si constituía una norma jurídica válida al haber incorporado un tratado internacional sin el cumplimiento de los requisitos de trámite exigidos. La Corte en la sentencia C-528 de 1994, al declarar su exequibilidad, indicó:
“No existe duda acerca del vigor jurídico, ni del carácter normativo de la parte acusada del artículo 1o. de la Ley 99 de 1993, así como de su capacidad para producir efectos jurídicos, pero bajo el entendido de que en ella se establecen unos principios y valores de rango legal, que sólo se aplican de modo indirecto y mediato, y para interpretar el sentido de las disposiciones de su misma jerarquía, y el de las inferiores cuando se expiden regulaciones reglamentarias o actos administrativos específicos; en este sentido se encuentra que la norma que se acusa está plenamente delimitada en cuanto al mencionado vigor indirecto y mediato dentro del ordenamiento jurídico al que pertenece, sin establecer conductas específicas y sin prever consecuencias determinadas, las cuales quedan condicionadas a la presencia de otros elementos normativos completos. Este tipo de disposiciones opera como pautas de interpretación y de organización del Estado, y no se utilizan como reglas específicas de solución de casos.”
Esta Corporación ha señalado que el principio de precaución se encuentra constitucionalizado, pues se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (artículo 266) y de los deberes de protección y prevención (artículos 78, 79 y 80).51 Al respecto, conviene traer a colación algunas decisiones de este Tribunal que destacan la importancia de dicho principio para la preservación del medio ambiente sano.
En la sentencia C-073 de 1995 la Corte examinó la Ley 164 de 199452 que en el artículo 3º incluyó el principio de precaución, sobre el cual se expuso que alienta la protección del sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras:
“El artículo 3 enuncia los principios que guían la aplicación de la convención con miras a alcanzar su objetivo. La equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas según se trate de países desarrollados o en desarrollo, y las capacidades respectivas, son las bases del compromiso de las partes en la empresa de proteger el sistema climático en beneficio de las generaciones presentes y futuras (art. 3-1). Las necesidades y circunstancias específicas de los países en desarrollo son tomadas en cuenta, de manera que éstos no tengan que soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la convención (art. 3-2). Las medidas de precaución a adoptar en contra de las causas del cambio climático, a que se comprometen las partes, deben tomar en cuenta los distintos contextos socioeconómicos (art. 3-3), y las políticas y medidas de protección ser apropiadas a dichas condiciones específicas, estar integradas en los programas nacionales de desarrollo (art. 3-4) y no constituir un medio de discriminación arbitrario o injustificable ni una restricción encubierta al comercio internacional (art. 3-5). Estos principios son consistentes con el respeto a la autodeterminación de los pueblos que es fundamento de las relaciones exteriores del Estado colombiano (CP art. 9), con los deberes del Estado en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales (CP arts. 79 y 80), y con la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que son las bases de las relaciones internacionales del país (CP art. 228).”
Posteriormente, en la sentencia C-671 de 2001 se revisó la Ley 618 de 2000,53 en la cual se resaltó la importancia de aplicar los principios desarrollados en el derecho internacional para adelantar la protección del medio ambiente y consideró que la obligación de acudir a tales principios atiende el mandato contenido en el artículo 266 de la Constitución. Más adelante en la sentencia C-293 de 2002,54 se profundizó sobre el alcance del principio de precaución en los siguientes términos:
“Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho.
Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos: 1. Que exista peligro de daño; 2. Que éste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta absoluta; 4. Que la decisión que la autoridad adopte esté encaminada a impedir la degradación del medio ambiente. 5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.
Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto hace que la decisión de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición todas las herramientas que el propio Estado le otorga. En este sentido no hay violación del debido proceso, garantizado en el artículo 29 de la Constitución.”
En relación con la observancia de dicho principio por los particulares se señaló que: “el deber de protección […] no recae sólo en cabeza del Estado, dado que lo que está en juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la propia supervivencia de las futuras. Por ello, el compromiso de proteger el medio ambiente es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a los Estados, trasciende los intereses nacionales, y tiene importancia universal. En el ámbito nacional, se trata de una responsabilidad enmarcada expresamente por la Constitución como uno de los deberes de la persona y del ciudadano.”
En la sentencia C-071 de 2003 se examinó la Ley 740 de 200255 donde se reiteró el principio denominado “criterio de precaución”, conforme al cual “cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente, lo cual es completamente compatible con el deber constitucional de prevenir y controlar los factores del deterioro del ambiente, los ecosistemas y la diversidad biológica.”
En la sentencia C-988 de 2004, atendiendo una demanda de inconstitucionalidad contra algunas disposiciones de la Ley 822 de 2003,56 la Corte consideró que los deberes de protección al medio ambiente se materializan “en gran medida” en el principio de precaución el cual se encuentra constitucionalizado:
“En cierta medida, la Carta ha constitucionalizado el llamado “principio de precaución”, pues le impone a las autoridades el deber de evitar daños y riesgos a la vida, a la salud y al medio ambiente”. “Sin embargo, dicho principio, y en general los deberes de prevención que la Carta asigna a las autoridades en este campo, no significan que únicamente cuando se ha demostrado que un producto o un proceso no tiene ningún riesgo entonces puede ser usado, pues es imposible demostrar la ausencia de riesgo. El principio de precaución supone que existen evidencias científicas de que un fenómeno, un producto o un proceso presentan riesgos potenciales a la salud o al medio ambiente, pero esas evaluaciones científicas no son suficientes para establecer con precisión ese riesgo. Y es que si no hay evidencias básicas de un riesgo potencial, no puede arbitrariamente invocarse el principio de precaución para inhibir el desarrollo de ciertas prácticas comerciales o investigativas. Por el contrario, en los casos de que haya sido detectado un riesgo potencial, el principio de precaución obliga a las autoridades a evaluar si dicho riesgo es admisible o no, y con base en esa evaluación deben determinar el curso de acción”.
Principio de precaución que constituye un criterio hermenéutico para la aplicación de normas relativas a la protección ambiental ante amenazas graves que no han sido científicamente comprobadas y los límites que deben observar los operadores administrativos y judiciales. En la sentencia T-299 de 2008, la Corte extrajo de su doctrina en la materia las siguientes conclusiones:
“El Estado colombiano manifestó su interés por aplicar el principio de precaución al suscribir la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; (ii) el principio hace parte del ordenamiento positivo, con rango legal, a partir de la expedición de la Ley 99 de 1993; (iii) esta decisión del legislativo no se opone a la Constitución; por el contrario, es consistente con los principios de libre determinación de los pueblos, y con los deberes del Estado relativos a la protección del medio ambiente57; (iv) el Estado ha suscrito otros instrumentos internacionales, relativos al control de sustancias químicas en los que se incluye el principio de precaución como una obligación que debe ser cumplida de conformidad con el principio de buena fe del derecho internacional; (v) de acuerdo con recientes pronunciamientos58, el principio de precaución se encuentra constitucionalizado pues se desprende de la internacionalización de las relaciones ecológicas (art. 266 CP) y de los deberes de protección y prevención contenidos en los artículos 78, 79 y 80 de la Carta.”
Puede, entonces, señalarse que el principio de precaución constituye una herramienta constitucional y de orden internacional de suma relevancia a efectos de determinar la necesidad de intervención de las autoridades frente a peligros potenciales que se ciernen sobre el medio ambiente y la salud pública. La precaución no sólo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos, sino que principalmente exige una postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de vida natural.59
4.5.2. Conviene traer a colación, el estudio realizado por Patricia Jiménez de Parga y Maseda denominado “Análisis del principio de precaución en derecho internacional público: perspectiva universal y perspectiva regional europea”60, que expone en la identificación de los principios estructurales del derecho internacional del medio ambiente, los siguientes: i) el principio del desarrollo sostenible y de equidad intergeneracional,61 ii) el principio de cooperación con espíritu de solidaridad mundial,62 iii) el principio de prevención, y iv) el principio de precaución.
En torno al principio de prevención se expone en dicho artículo que “se ha producido, en nuestros días, una toma de consciencia de que no basta con reparar (modelo curativo) sino que se impone prevenir (modelo preventivo), y ello convierte al principio de prevención en uno de los grandes principios estructurales de este sector del Derecho Internacional Público. […] La finalidad o el objeto último del principio de prevención es, por tanto, evitar que el daño pueda llegar a producirse, para lo cual se deben adoptar medidas preventivas, es decir, se impone una acción de prevención.”
Respecto a la distinción y articulación jurídicas de los principios de prevención y de precaución se indica que la diferencia gira en función del conocimiento científico del riesgo. Se anota:
“La prevención se basa en dos ideas-fuerza: el riesgo de daño ambiental podemos conocerlo anticipadamente y podemos adoptar medidas para neutralizarlo. Por el contrario, la precaución, en su formulación más radical, se basa en las siguientes ideas: el riesgo de daño ambiental no puede ser conocido anticipadamente porque no podemos materialmente conocer los efectos a medio y largo plazo de una acción. La posibilidad de anticipación es limitada e imperfecta al estar basada en nuestro grado o estadio de conocimientos científicos, los cuales son limitados e imperfectos. En consecuencia, no es posible adoptar anticipadamente medidas para neutralizar los riesgos de daños, porque éstos no pueden ser conocidos en su exactitud.
[…] Es necesario situar el principio de precaución en el actual clima de relativismo del conocimiento científico en el que vivimos, el cual nos está llevando a cuestionarnos acerca de nuestra propia capacidad de prevención, más entendida ésta desde un perspectiva dinámica o activa, es decir, tras haber agotado incluso las medidas constitutivas de lo hemos denominado acciones preventivas. […] El principio de cautela o precaución con ser importante, no puede ser ensalzado o cuando menos entendido como una fase superior o más avanzada que la prevención desde una perspectiva estrictamente jurídica, sino que debemos circunscribirlo por completo a los riesgos de daños ambientales muy significativos o importantes, o más estrictamente, a los irreversibles, luego, como un principio, no tanto superior, más avanzado e incluso sustitutivo del principio de prevención, sino complementario (y por tanto, actuante en su ámbito propio de aplicación) del principio de prevención.
Y éste es a nuestro entender, el auténtico sentido del Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: ´con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente´.”
4.5.3. De otro lado, este asunto ha revestido el mayor grado de importancia para el derecho ambiental de la Unión Europea, el cual se constituye en un cuerpo normativo de más de trescientos instrumentos legales recogidos en más de treinta años, que condiciona y determina la política y la materia ambiental en sus Estados miembros. El artículo 174 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea -TCE-63, establece unos principios que gobiernan la política ambiental europea, entre ellos: i) los principios de cautela y de acción preventiva, ii) el principio “quien contamina paga” y iii) el principio de corrección en la fuente de los atentados al medio ambiente. Conviene destacar brevemente el alcance de dichos principios que han sido recogidos, entre otros, por la doctrina española:64
i) Sobre los principios de cautela y de acción preventiva se sostiene que se discute si dichos principios son diferentes o no. La cautela se califica como el postulado universal de la política y el derecho ambiental dado que la sociedad post-industrial moderna es ante todo una “sociedad del riesgo” por la reducción drástica del espacio vital tradicional que es reemplazado por un conglomerado de mayor complejidad de incertidumbres y de peligros para la salud y el entorno.65
En cuanto a la acción preventiva que tiene menor atención, atiende al proverbio “más vale prevenir que curar”, es decir, es mejor evitar la contaminación o el daño ambiental, que una vez producida ésta sea demasiado caro su corrección o irreversibles sus efectos. Mientras que en la cautela el riesgo de daño ambiental no puede ser conocido anticipadamente en la preventiva sí es posible conocerlo antes de que se produzca.
ii) El principioquien contamina paga” es definido por la Recomendación del Consejo 75/436/EURATOM, CECA, CEE de 1975, según la cual las personas físicas o jurídicas que sean responsables de una contaminación deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar la contaminación o para reducirla.66
iii) El principio de corrección en la fuente de los atentados al medio ambiente significa que la política ambiental debe luchar contra el daño ambiental, evitando su nacimiento mismo.67
De esta manera, la comunidad internacional busca avanzar significativamente en la consagración de principios, mecanismos e instituciones jurídicas que le permitan una protección más adecuada, efectiva, sustancial y presente del medio ambiente dada la problemática profunda que enfrenta y las consecuencias sobre la subsistencia de la humanidad.68
4.5.4. Las preocupaciones medioambientales más apremiantes en la actualidad como el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono y la pérdida de biodiversidad, son de alcance mundial y requieren una actuación nacional e internacional coordinada y decidida. Los problemas que aquejan a la naturaleza requieren una mejor gobernanza mundial.
Hoy la humanidad centra su atención en garantizar la sostenibilidad del medio ambiente por la deforestación, el cambio climático, los hábitats de las especies en peligro de extinción, la sobreexplotación de la pesca global, el suministro de agua potable y los servicios sanitarios, entre otros. El cambio climático se ha convertido en uno de los retos más importantes para el mundo.
Para la superación del peligro y daño actual que se cierne sobre el medio ambiente se requiere la implantación de nuevos objetivos que impliquen avanzar en regulaciones y políticas públicas serias y más estrictas que hagan posible la supervivencia de la humanidad. Ello debe partir del compromiso real y la participación de todos con la finalidad de avanzar hacia un mundo más seguro, estable y justo.
La creciente y desmesurada amenaza y afectación que se cierne sobre el medio ambiente impone una mayor consciencia, efectividad y drasticidad en la política defensora del medio ambiente. Los peligros y daños ambientales que se han generado lesionan gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos los seres vivos. La cuestión ambiental plantea la imperiosa necesidad de normas los procesos económicos y tecnológicos.
La especial vulnerabilidad en que se encuentra el ecosistema mundial, empuja la tendencia transnacional que enarbola la bandera de la responsabilidad objetiva en el derecho medioambiental. Países como Brasil, Argentina, Perú y España, además de la Unión Europea, consagran en sus legislaciones lineamientos tendientes a entronizar la responsabilidad objetiva en el derecho del medio ambiente a fin de contener la amenaza que se cierne sobre el ecosistema.69
Otras legislaciones como la chilena70 y la panameña71 también estipulan la responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador. La Constitución de la República del Ecuador (2008), en el artículo 396 señala que “la responsabilidad por daños ambientales es objetiva”. Se afirma que la incorporación de la responsabilidad objetiva busca favorecer la consecución de los objetivos de protección ambiental atendiendo las dificultades que representan para los demandantes probar la culpabilidad de la parte demandada en los juicios de responsabilidad ambiental.72
5. La potestad sancionatoria administrativa y la presunción de inocencia (elemento de la culpabilidad). La responsabilidad subjetiva y la objetiva.
5.1. Naturaleza del derecho administrativo sancionador. La forma organizativa de Estado social de derecho acogida en Colombia a partir de la Constitución de 1991, implicó un cambio trascendental en la concepción del papel del Estado contemporáneo. El tránsito del Estado liberal de derecho fundado, entre otros, en el postulado laissez faire-laissez passer, al Estado social de derecho (artículo 1º superior), ha conllevado a la asunción de una función activa y protagónica del Estado actual como “promotor de toda la dinámica social.” 73
El cumplimiento de unos fines esenciales y sociales del Estado, como la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (preámbulo y artículos. 2º y 365), entre otros factores, ha ocasionado un incremento considerable de las funciones de la Administración, que a la vez ha conducido a la ampliación de los poderes sancionatorios del Ejecutivo.74
El derecho administrativo sancionador reconoce que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la realización de sus fines (artículo 113 superior). De esta manera, la represión de los ilícitos que correspondía exclusivamente a la Rama Judicial y más concretamente a la Jurisdicción Penal, se muestra hoy insuficiente frente al aumento del repertorio de infracciones producto de la mayor complejidad de las relaciones sociales en el Estado moderno que, como se señaló, ha incrementado sus funciones.75
5.2. Disposiciones constitucionales que fundamentan el ejercicio de la potestad sancionatoria de la administración. Como normatividad constitucional que soporta el derecho administrativo sancionador, pueden mencionarse:
(i) El artículo 2º, al establecer que “son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; […] asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”
Sobre el particular, esta Corte ha indicado que “el ejercicio de la función pública encomendada a la administración implica que si ésta se encuentra facultada para imponer un mandato o regular una conducta en servicio del interés público, también debe estar facultada para lograr la garantía del orden mediante la imposición de sanciones, frente al incumplimiento de tales mandatos.”76
(ii) El artículo 4º al consagrar el “deber de acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades” y el artículo 6º al señalar que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.”
(iii) El artículo 29, al indicar que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.” Ha sostenido esta Corporación que “cuando la Carta habla del debido proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la Administración de imponer sanciones, es decir la potestad sancionadora de la Administración.”77
(iv) En términos generales también pueden indicarse los artículos 150.8,78 189.2179.2280.2481 y 2682, 20983, 33484, 36585, 36686 y 370.87
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