Sentencia t-025/04 agencia oficiosa en tutela-asociaciones de desplazados/agencia oficiosa en tutela



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Auto 050/04

Referencia: sentencia T-025 de 2004


Solicitud de prórroga para el cumplimiento de algunas órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004, proferida por la Sala Tercera de Revisión
Peticionario: Luis Alfonso Hoyos Aristizabal Director (E) Red de Solidaridad Social
Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil cuatro (2004).


La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil

C O N S I D E R A N D O
1. Que de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
2. Que en el proceso de la referencia la Red de Solidaridad Social ha solicitado la modificación de los plazos fijados para cumplir con algunas de las órdenes dictadas para superar el estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-025 de 2004, contenidas en los ordinales segundo y quinto de la parte resolutiva.
3. Que a la fecha, la Red de Solidaridad Social ha venido entregando informes periódicos que dan cuenta del cumplimiento parcial de la sentencia en dos niveles: (i) para cumplir las órdenes específicas respecto de los accionantes y (ii) para cumplir las órdenes generales respecto de toda la población desplazada y las entidades públicas responsables. En relación con los primeros, la Red ha informado sobre las acciones adelantadas para atender las órdenes puntuales relacionadas con las demandas de tutela revisadas por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, a partir de la comunicación de la sentencia y sin esperar la notificación personal a los demandantes: (a) ha realizado esfuerzos importantes para identificar la ubicación actual de los distintos accionantes; (b) ha verificado las necesidades de apoyo y las ayudas que han recibido los accionantes de las tutelas acumuladas para proferir la sentencia T-025 de 2004; (c) ha entregado la ayuda humanitaria de emergencia e iniciado procesos de evaluación para determinar si existen condiciones de extrema vulnerabilidad que justifiquen, en algunos casos identificados conforme a la sentencia, que se continúe entregando esa ayuda; y (d) ha coordinado con las secretarías de educación y de salud, la atención de las necesidades de los accionantes.
También ha avanzado en el cumplimiento de las órdenes de carácter general, para lo cual (a) ha realizado varias reuniones regionales y convocado una reunión del Consejo del SNAIPD; (b) ha llevado a cabo reuniones con algunas organizaciones no gubernamentales y asociaciones de desplazados; (c) ha efectuado reuniones adicionales, tanto a nivel nacional como regional para hacer seguimiento al proceso de cumplimiento; (d) ha enviado informes periódicos detallados sobre avance en el cumplimiento de la sentencia a la Corte Constitucional, a las entidades del SNAIPD, a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, y (e) ha publicado en la página Web de la Red, la Carta de Derechos de los desplazados, mientras se divulga por un medio mas directo y eficaz a los desplazados.
Sin embargo, respecto de algunas órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004, la Red solicita que se extiendan los plazos allí previstos.
4. Que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, “el juez de tutela conserva la competencia para dictar órdenes que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes a la orden original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes parámetros para que se respete la cosa juzgada: (1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; (b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado. (3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”159
5. Que de conformidad con lo que establece el artículo 27 del decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, en relación con las órdenes complejas dictadas para superar el estado de cosas inconstitucional, la Sala Tercera de Revisión, después de proferida la sentencia T-025 de 2004, conserva la competencia para adoptar determinaciones que permitan ajustar las órdenes complejas originalmente dictadas a la nuevas circunstancias que se puedan presentar, todo con miras a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental amparado y sin modificar la decisión ni el sentido original y esencial de la orden impartida que hizo tránsito a cosa juzgada.
6. Que la solicitud de prórroga del plazo se hizo para acreditar el ejercicio presupuestal necesario para dar cumplimiento a la política de atención a la población desplazaday para “precisar la situación actual de la población desplazada inscrita en el Sistema Único de Registro, determinando su número, ubicación, necesidades y derechos según la etapa de la política correspondiente,” con el argumento de que el estado actual de la información contenida en el Sistema Único de Registro de la Población Desplazada, dadas sus graves falencias, no permite cumplir en el plazo señalado  31 de marzo de 2004 , con lo ordenado por esta Corporación.
7. Que para verificar la magnitud y las implicaciones de las falencias en los sistemas de información de la Red, la Sala decretó una inspección judicial.
8. Realizada la inspección judicial ordenada mediante Auto del 21 de abril de 2004, se encontraron falencias graves en el estado de la información requerida para determinar las necesidades socio económicas de la población desplazada, así como en la capacidad de la Red de Solidaridad Social para contar con dicha información en el plazo originalmente fijado por la sentencia T-025 de 2004. Durante la inspección judicial se destacaron las siguientes falencias, según consta en el Acta suscrita tanto por los funcionarios judiciales como por los funcionarios administrativos de la Red de Solidaridad Social que participaron en la misma:
La principal falencia [es] la falta de información sobre los costos de atención, no se registran variables financieras de cada tipo de atención. Esos datos requieren una interfase con otros sistemas de información. Por ello, el SUR no sirve para determinar el costo individual de la atención a una persona desplazada. El sistema financiero reporta datos globales de los distintos programas. El sistema no permite medir si se prolongó la ayuda global. Si el SNAIPD funcionó o no. Esa información no está en el SUR. Otro problema es que las entidades no saben cuáles programas son para desplazados, cuántas personas atendieron, no saben si atendieron población desplazada. No hay uniformidad en la información.”

(...)

En rendimiento, la base de datos tiene problemas por el volumen de información. La base de datos no responde a todas las preguntas sobre el desplazamiento, por cambios en el mismo fenómeno (desplazamiento interno intraurbano, por ejemplo), pero si responde en la parte básica.”



(...)

No sirve para determinar cuándo cesa la calidad de desplazado, porque la política no lo ha definido, o para reportar ayudas entregadas por otras entidades. Sólo sirve para decir quiénes surtieron el procedimiento de registro, pero no sobre los desplazados en general, por el problema del subregistro. No permite predecir evolución o crecimiento del fenómeno de desplazamiento. El único que puede hacer estadísticas y proyecciones sobre el fenómeno es el DANE, pero el SUR no lo puede hacer.”



(...)

Por el crecimiento acelerado del desplazamiento en el 2001 y 2002, las cargas de trabajo desbordaron la capacidad del registro.”



(...)

Existe una dificultad tecnológica para reportar el volumen estadístico de la población desplazada en las distintas localidades, pues las personas y entidades no la reportan con la calidad y oportunidad requeridas. El objetivo básico del SEFC [Sistema Estadístico por Fuentes Contrastadas] es tomarle el pulso a la dinámica del desplazamiento, se puede utilizar para cálculos estimados de presupuesto, pero para ello también se utiliza el SUR. Sin embargo, el SUR no puede ser utilizado para el estudio del fenómeno del desplazamiento, por el problema del subregistro. Esa falencia se corrige con el SEFC.”


Adicionalmente, según consta en certificado enviado por el Coordinador Nacional del Registro de la Población Desplazada, “conforme a la información del Sistema Único de Registro a la fecha [marzo 30 de 2004] se encuentran caracterizados 44´249 hogares en condición de desplazados incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, equivalentes al 20.01% de los hogares en condición de desplazados inscritos en el Registro Único de Población Desplazada.”
9. Que constatada la magnitud de las falencias, encuentra la Sala que es preciso examinar su incidencia en relación con cada una de esas órdenes respecto de las cuales se solicita prórroga del plazo señalado en la sentencia T-025 de 2004.
10. Que en relación con el cumplimiento de la orden para “precisar la situación actual de la población desplazada inscrita en el Sistema Único de Registro, determinando su número, ubicación, necesidades y derechos según la etapa de la política correspondiente,” la Red de Solidaridad Social solicita que se extienda el plazo original de 31 de marzo de 2004 al 30 de septiembre de 2004, con el fin de adelantar una encuesta de desplazados y culminar los procedimientos diseñados por esa entidad para estimar las necesidades insatisfechas de la población desplazada que se encuentra inscrita en el Sistema Único de Registro.
En primer lugar, advierte la Corte que en los memoriales enviados a la Sala Tercera de Revisión por la Red de Solidaridad Social antes de que se profiriera la sentencia T-025 de 2004, no se manifestó que existieran tales falencias, ni que éstas tuvieran la magnitud indicada ni que ello le impidiera a la Red algo tan básico como es saber las características de los desplazados y sus necesidades de atención, de conformidad con las normas constitucionales y legales vigentes. Esa omisión de la Red no impide a la Corte analizar la solicitud de prórroga de algunos de los plazos, siempre con miras a proteger a la población desplazada y asegurar el goce efectivo de sus derechos.
Teniendo en cuenta las falencias manifestadas por la Red en el documento enviado a la Corte el 12 de abril de 2004 en cuanto a calidad de la información requerida para el proceso de caracterización, las cuales fueron constatadas en la inspección judicial realizada el 22 de abril del 2004, encuentra la Sala que las fallas verificadas le impiden a la Red, en el plazo inicialmente otorgado, “precisar la situación actual de la población desplazada”, inclusive de la “inscrita en el Sistema Único de Registro” y mucho menos determinar las “necesidades y derechos según la etapa de la política correspondiente.” Esta gravísima implicación de las falencias en la información incompleta y poco específica que maneja la Red se debe a que hasta antes del 1 de abril de 2004, el sistema contenía “información básica para la caracterización de la población desplazada referida a (…): edad, género, origen, sitio de llegada (…) pero dejaba por fuera información relevante para la atención integral del desplazado,” según consta en el acta de la inspección judicial. El sistema que entró a operar el 1 de abril de 2004, advierte la Red, permitirá contar con una caracterización “más detallada sobre propiedades, deudas, si ejercía liderazgo, condición étnica, mujer gestante, que se hace con la finalidad de determinar las necesidades socio económicas del desplazado, para determinar el tipo de ayuda diferencial que requiere esa persona, y en especial para determinar las condiciones especiales de vulnerabilidad (discapacidad, mujer cabeza de familia, tercera edad).” Con este nuevo sistema será posible “medir vulnerabilidad, individual, ya no solo familiar, con información básica del hogar inicial con el fin de garantizar reunificación posterior.” En consecuencia, se concederá el plazo de 30 de septiembre de 2004, solicitado por la Red de Solidaridad Social para culminar el proceso caracterización de las necesidades de la población desplazada inscrita en el Sistema de Registro Único, mediante la realización de una encuesta.
11. Que en relación con la orden de acreditar el ejercicio presupuestal necesario para dar cumplimiento a la política de atención a la población desplazada,” la Red de Solidaridad Social solicita que se extienda el plazo original de 31 de marzo de 2004 al 31 de julio de 2004.
Sin embargo, constata la Corte que no ha sido indispensable en el pasado efectuar una caracterización precisa de la población desplazada para estimar la magnitud del esfuerzo presupuestal necesario para responder a la crisis humanitaria y superar el estado de cosas inconstitucional. Así se hizo en los documentos CONPES 3057160 de 1999 y 3115161 de 2001, en los que se utilizaron datos básicos como la edad, el género, el origen étnico, el número de personas desplazadas registradas, los niveles de protección definidos en la Ley 387 de 1997 y una proyección sobre el comportamiento futuro del fenómeno del desplazamiento interno forzado.
Tal como se constató en el proceso en el apartado 6.3.2 de la sentencia y en el Anexo 5 de la sentencia T-025 de 2004, y lo adujo la propia Red de Solidaridad Social durante la inspección judicial al preguntársele sobre la forma como podía utilizarse la información contenida en el Sistema Único de Registro para calcular los costos de la atención integral a la población desplazada: “Los costos globales de cada componente de la ayuda se pueden hacer por topes máximos fijados por la Ley y el Decreto 2569.”162
Además, como se constató en la inspección judicial y se anotó anteriormente, la información disponible en la Red sí permite efectuar una descripción “básica” de la población desplazada a partir de los datos sobre “edad, género, origen, sitio de llegada.”
Igualmente, encuentra la Sala que como quiera que las decisiones de política pública se toman siempre con ciertos elementos de incertidumbre, no es necesario contar con información detallada que dé al Ejecutivo “certeza absoluta” sobre los costos de la atención a cada uno de los desplazados para fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal, sin perjuicio de que dicha estimación global sea luego ajustada a medida que se obtenga información más precisa o evolucione la realidad del problema del desplazamiento, sea para aumentar dicha estimación o para disminuirla.
Por lo anterior, no se prorrogará el plazo inicialmente otorgado para la definición del esfuerzo presupuestal global hasta la fecha solicitada por la Red. Sin embargo, dado que el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia se ha reunido una vez para este efecto, pero a la fecha del presente auto el plazo original se encuentra vencido, a más tardar el 14 de mayo de 2004, el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia deberá (ii) fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal que es necesario para cumplir con la política pública encaminada a proteger los derechos fundamentales de los desplazados; (iii) definir el porcentaje de participación en la apropiación de recursos que corresponde a la Nación, a las entidades territoriales y a la cooperación internacional; (iv) indicar el mecanismo de consecución de tales recursos, y (v) prever un plan de contingencia para el evento en que los recursos provenientes de las entidades territoriales y de la cooperación internacional no lleguen en la oportunidad y en la cuantía presupuestadas, a fin de que tales faltantes sean compensados con otros medios de financiación.163
12. Que en relación con el cumplimiento de la orden de [concluir] las acciones encaminadas a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechosla Red de Solidaridad Social solicita que el plazo inicial de 6 meses, contado a partir de la comunicación de la sentencia, se extienda a febrero 9 de 2005, pues condiciona su cumplimiento al proceso de caracterización de la población desplazada.
Dado que en el Sistema Único de Registro existe información sobre el número de desplazados inscritos y sobre sus características básicas, que la enunciación de los mínimos de protección establecidos en la sentencia T-025 de 2004 comprende en buena medida la ayuda humanitaria de emergencia orientada a permitir la supervivencia de los desplazados, en especial de personas que se encuentren en condiciones de extrema vulnerabilidad tales como niños, ancianos, personas con discapacidad física o mental, que ha sido en el pasado posible establecer de manera aproximada la dimensión del esfuerzo para cumplir con estos mínimos y que la ejecución de las acciones encaminadas a garantizar los derechos mínimos de la población desplazada no depende del conocimiento de sus necesidades de supervivencia digna ni del proceso de caracterización detallada que habrá de culminar el 30 de septiembre de 2004, considera la Sala que no es necesario prorrogar el plazo inicialmente otorgado.
No obstante lo anterior, dada la gravedad de las falencias de información en el caso de la población desplazada registrada antes del año 2001, que hace aún más difícil determinar quién es quién, cómo cada desplazado adulto o responsable de familia podría generar ingresos para sobrevivir autónoma y dignamente y cuáles son sus necesidades socio económicas y de estabilización, la Corte otorgará a la Red de Solidaridad Social plazo hasta el 30 de octubre de 2004 para concluir las acciones encaminadas a que la población desplazada inscrita en el Registro Único antes del 1 de enero de 2001, goce efectivamente del derecho mencionado en el párrafo 8 de la sección 9 de la sentencia citada. Respecto de los demás derechos mínimos no se modifica el plazo de seis meses inicialmente señalado.
13. Preocupa a la Corte que la solicitud de prórroga del plazo para definir las necesidades precisas de la población desplazada con base en la encuesta de caracterización de desplazados que habrá de concluir el 30 de septiembre de 2004, estuviere acompañada de frases indicativas de la intención de reducir el ámbito de protección de dicha población y de retroceder en los compromisos fijados por la Ley 387 de 1997.
Advierte la Corte que la prórroga del plazo otorgado para caracterizar las necesidades de la población desplazada no implica una autorización para “redefinir prioridades” sin el cumplimiento del procedimiento definido en la sentencia T-025 de 2004 y en las condiciones estrictas allí señaladas. Tampoco implica una autorización para retroceder en los compromisos asumidos en las normas vigentes. Recuerda la Corte que en la sentencia T-025 de 2004 se dijo claramente que “el Director de la Red de Solidaridad Social, los Ministros de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia, así como el Director del Departamento Nacional de Planeación y los demás miembros del Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, realizarán todos los esfuerzos necesarios para asegurar que la meta presupuestal por ellos fijada se logre.”164 Además, respecto de los deberes del Estado para con los desplazados se subrayó que
“Si bien varios de los componentes de dicha política tienen una marcada dimensión programática y corresponden a la faceta prestacional de los derechos fundamentales vulnerados en el caso de la población desplazada, y su realización depende de la disponibilidad de recursos, ello no significa que el Estado pueda sin limitación alguna adoptar medidas que en la práctica implican un retroceso en algunos aspectos de la política diseñada y legalmente instrumentalizada, a pesar de que ésta continúe en el papel siendo la misma.
En el presente caso, por la vía de la insuficiente apropiación presupuestal y de la omisión en la corrección de las principales falencias de la capacidad institucional mencionadas en la sección 6 de esta sentencia, el avance progresivo en la satisfacción de los derechos de la población desplazada no sólo se ha retrasado, sino que se ha ido deteriorando con el paso del tiempo en algunos aspectos ya mencionados a pesar de los logros en la reducción del ritmo de crecimiento del fenómeno al cual se aludió en el apartado 6.2.1.2. de esta sentencia (apartado 6.). Ello se traduce en un incumplimiento del nivel de protección formalmente definido –en extremo se podría decir prometido   por las autoridades legislativas y ejecutivas competentes y contradice el hecho que (i) el gasto social y de atención a la población marginada es considerado como gasto prioritario; (ii) existe una política estatal de atención integral a la población desplazada; (iii) esa política fue debatida y aprobada por el Congreso, el cual le confirió carácter normativo en una ley de la República que data de 1997; (iv) existe un marco reglamentario que ha desarrollado, aunque no en su totalidad, los componentes de la política; (v) las autoridades nacionales y territoriales han adquirido compromisos con la población desplazada, que se ven postergados de manera indefinida por la falta de recursos suficientes y otro tipo de fallas en la capacidad institucional de las entidades responsables y; (vi) existen documentos oficiales en los que se ha cuantificado el esfuerzo financiero requerido para la política de desplazamiento y tales documentos han sido aprobados por el CONPES.
8.3 Dicho retroceso es, prima facie, contrario al mandato constitucional de garantizar el goce efectivo de los derechos de todos los desplazados. Por eso, el primer deber de las autoridades competentes es evitar dicho retroceso práctico en los aspectos del nivel de protección de los derechos de todos los desplazados donde éste se ha presentado, así dicho retroceso sea resultado de la evolución del problema y de factores que escaparon a la voluntad de los funcionarios responsables. La gravedad, magnitud y complejidad general de un problema, por sí solas, no justifican que el grado de protección de los derechos no corresponda a los mandatos constitucionales, máxime si éstos han sido desarrollados por una ley del Congreso de la República y reglamentados por el propio Ejecutivo. Tampoco es constitucionalmente admisible que el alcance de dicha protección disminuya en la práctica, sin que se ponga de presente dicha disminución y se adopten los correctivos de manera oportuna y adecuada. De otro lado, el juez constitucional no puede desconocer las características del contexto real dentro del cual se ha constatado la afectación de los derechos fundamentales, para evitar que las órdenes que imparta para protegerlos sean inocuas o inviables. Sin embargo, el juez constitucional debe asegurarse de que se alcance el máximo de protección definida por las normas vigentes y exigir que se remedie la discordancia entre lo jurídicamente debido y lo realmente satisfecho, con miras a lograr que todos los afectados, en este caso la población desplazada, puedan disfrutar realmente de sus derechos constitucionales.”
14. Que si bien la Red de Solidaridad Social ha convocado a algunas organizaciones no gubernamentales y a representantes de la población desplazada, dado el otorgamiento del plazo adicional para la caracterización de las necesidades socio económicas de la población desplazada, es fundamental que estas organizaciones participen de manera amplia, oportuna y efectiva en el proceso de toma de decisiones relativas a la política pública de atención integral a la población desplazada. Por lo cual, la Sala urge al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada el cumplimiento inmediato de la orden de “ofrecer a las organizaciones que representan a la población desplazada oportunidades para participar de manera efectiva en la adopción de las decisiones que se tomen con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional e informarles mensualmente de los avances alcanzados”, contenida en el literal c) del ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004, en particular a la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR, y a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, organizaciones que participaron en el proceso que culminó con la sentencia T-025 de 2004, y cuyo conocimiento e informes periódicos sobre el fenómeno del desplazamiento y sobre la respuesta estatal, puede resultar útil para la búsqueda de soluciones que permitan superar la crisis humanitaria y el estado de cosas inconstitucional. Lo anterior sin perjuicio de que invite a otras organizaciones a participar.
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