Sentencia t-025/04 agencia oficiosa en tutela-asociaciones de desplazados/agencia oficiosa en tutela



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II. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA SALA TERCERA REVISIÓN.

Mediante auto del día 11 de abril de 2003, la Sala Tercera de Revisión requirió a varias entidades y organismos públicos para que, a partir de la documentación e información actualmente disponible, respondieran un cuestionario relativo a las políticas de atención de la población desplazada.


La respuesta de las entidades públicas, los organismos internacionales y las organizaciones no gubernamentales al cuestionario formulado por la Corte Constitucional en el auto mencionado se resume en el Anexo 2. En él se encuentra la información aportada por la Red de Solidaridad Social, el Departamento Nacional de Planeación, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –INURBE, el Ministerio de la Protección Social; el Ministerio de Educación Nacional; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Defensor del Pueblo, la Oficina el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES. En las consideraciones y fundamentos de esta sentencia se valoran los datos y argumentos relevantes para decidir sobre lo pedido por los accionantes.


III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS




1. Competencia

Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.



2. Problemas jurídicos a resolver y resumen del argumento y de la decisión

Teniendo en cuenta las pretensiones de los distintos actores en el presente proceso relacionadas con la obtención efectiva de la ayuda prevista para la población desplazada y a las razones por las cuales no la han recibido, la Sala considera que el caso bajo revisión plantea varios problemas jurídicos constitucionales complejos relacionados con el contenido, alcance y limitaciones de la política estatal de atención de la población desplazada debido, entre otras cosas (i) a la grave situación de vulnerabilidad que aqueja a la población desplazada; (ii) a los problemas que enfrentan a raíz de la forma como están siendo atendidas sus solicitudes por las entidades demandadas; (iii) al tiempo excesivamente prolongado que ha transcurrido sin que hayan obtenido las ayudas previstas; (iv) al altísimo volumen de tutelas que presentan los desplazados para obtener la ayuda efectiva a que tienen derecho y al hecho de que varias entidades hayan convertido la presentación de la acción de tutela como parte del procedimiento ordinario para obtener la ayuda solicitada; (v) a que la situación que se pretende resolver mediante la presente tutela afecta a toda la población desplazada, cualquiera que sea el sitio en el cual se encuentren actualmente, e independientemente de que hayan acudido a la acción de tutela para obtener la protección efectiva de sus derechos, (vi) a que la mayor parte de los problemas planteados se ha presentado de manera reiterada desde que se estableció la política para la atención de la población desplazada; y (vii) a que algunos de los problemas planteados por los desplazados deben ser examinados por primera vez por la Corte.



2.1. Problemas Jurídicos

Por lo tanto, la Sala considera que los problemas jurídicos a resolver en esta oportunidad son los siguientes:


1. ¿Procede la acción de tutela para examinar las acciones y omisiones de las autoridades públicas respecto de la atención integral a la población desplazada para determinar si problemas en el diseño, implementación, evaluación y seguimiento de la respectiva política estatal contribuyen de manera constitucionalmente relevante a la violación de sus derechos constitucionales fundamentales?
2. ¿Se vulnera el derecho de los desplazados al mínimo vital y a recibir pronta respuesta a sus peticiones - en particular respecto a la ayuda humanitaria, al restablecimiento económico, a la reubicación, a la vivienda, a la atención integral de salud y a la educación - cuando dicho acceso está supeditado por las propias autoridades (i) a la existencia de recursos que no han sido apropiados por el Estado; (ii) al rediseño del instrumento que determina la forma, alcance y procedimiento para la obtención de la ayuda,; (iii) a que se defina qué entidad asumirá el suministro de la ayuda, dado que quien lo hacía se encuentra en proceso de liquidación?
3. ¿Se vulneran los derechos de petición, al trabajo, al mínimo vital, a la vivienda digna, a la atención en salud, al acceso a la educación de los actores en el presente proceso, cuando las entidades encargadas de otorgar las ayudas previstas en la ley para su atención, (i) omiten dar respuesta de fondo, concreta y precisa sobre la ayuda solicitada; o (ii) se niegan a otorgar la ayuda solicitada (a) por la falta de apropiación de recursos suficientes para atender las solicitudes; (b) por falta de cumplimiento de requisitos legales para acceder a dicha ayuda; (c) por existir un lista de solicitudes que deben ser atendidas previamente; (d) por falta de competencia de la entidad ante la cual se presenta la solicitud; (e) por cambio de los requisitos y condiciones definidos por el legislador para acceder a la ayuda solicitada; (f) porque la entidad ante la cual se presenta la solicitud se encuentra actualmente en liquidación?
Con el fin de resolver estos problemas la Sala primero resumirá la línea jurisprudencial de la Corte en materia de derechos de la población desplazada, con tres objetivos: (i) recordar los principales derechos constitucionales de las personas en situación de desplazamiento forzado interno (apartado 5.1), señalando los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno que son pertinentes para su interpretación; (ii) resaltar la gravedad de la situación de la población desplazada y la persistencia de las violaciones que han llevado a la interposición de la acción de tutela (apartado 5.2); y (iii) precisar el tipo de órdenes que ha dictado la Corte hasta el momento para proteger los derechos de la población desplazada (apartado 5.3.). En segundo lugar, examinará la respuesta estatal al fenómeno del desplazamiento (apartado 6.1.), los resultados de esa política (apartado 6.2) y los problemas más protuberantes de la política pública existente y de sus distintos componentes (apartados 6.3). En tercer lugar, estudiará la insuficiencia de recursos disponibles y su impacto en la implementación de la política pública (apartado 6.3.2). En cuarto lugar, constatará si tales acciones y omisiones constituyen un estado de cosas inconstitucional (apartado 7). En quinto lugar, precisará los deberes constitucionales de las autoridades frente a obligaciones de carácter prestacional, inclusive en relación con derechos como la vida y la seguridad (apartado 8.). En sexto lugar, precisará los niveles mínimos de protección que debe ser garantizado a la población desplazada aun después de una redefinición de prioridades ante la insuficiencia de recursos o deficiencias en la capacidad institucional (apartado 9) Y, finalmente, ordenará las acciones que deberán adoptar las distintas autoridades para garantizar los derechos de la población desplazada (apartado 10.).
La Sala circunscribirá el análisis constitucional de la situación presentada por los desplazados en las acciones de tutela objeto de revisión en el presente proceso a los problemas jurídicos anteriormente señalados, y no a la totalidad de cuestiones que pudieran surgir de los hechos presentados por los actores. Dado el carácter eventual de la revisión constitucional de las sentencias de tutela, la Corte puede, tal como lo ha reiterado en numerosas ocasiones,5 delimitar el ámbito de la controversia que analizará, esto con el fin de cumplir su responsabilidad como corporación judicial que tiene la misión de definir los alcances de los derechos, en este caso de los desplazados.
Además, dado que varias de las tutelas, acumuladas en el presente proceso, fueron interpuestas por asociaciones de desplazados, la Sala debe resolver previamente lo siguiente: ¿están legitimadas las asociaciones de desplazados para interponer acciones de tutela a favor de sus asociados, aun cuando éstos no les hayan otorgado un poder específico, y quien los representa no tenga la calidad de apoderado judicial? (apartado 3)
También es necesario examinar la supuesta existencia de temeridad en la presentación de algunas de las acciones de tutela acumuladas en este proceso, en dos circunstancias: 1) cuando la tutela presentada individualmente ya había sido presentada por una asociación de desplazados, por los mismos hechos y contra las mismas entidades; y 2) cuando la tutela fue presentada por alguno de los miembros de un núcleo familiar que se separa del mismo para conformar uno propio y solicita, mediante tutela, el acceso a alguna de las ayudas a que tienen derecho los desplazados, a pesar de que el núcleo familiar con el cual se había registrado originalmente, ya había obtenido una ayuda similar. (apartado 4)

2.2. Resumen del argumento y de la decisión

La Sala Tercera de Revisión, al resolver sobre las presentes acciones de tutela, concluye que por las condiciones de vulnerabilidad extrema en las cuales se encuentra la población desplazada, así como por la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su atención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso, como a la población desplazada en general, sus derechos a una vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños (apartados 5 y 6). Esta violación ha venido ocurriendo de manera masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una única autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta a toda la política de atención diseñada por el Estado, y a sus distintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursos destinados a financiar dicha política y a la precaria capacidad institucional para implementarla. (apartado 6.3) Tal situación constituye un estado de cosas inconstitucional que será declarado formalmente en esta sentencia (apartado 7 y ordinal primero de la parte resolutiva).


A pesar de que en el año 2003 el número de nuevos desplazados disminuyó y que respecto de la población desplazada las autoridades han identificado la urgencia de atender adecuadamente su situación, han diseñado una política para su protección y han desarrollado múltiples instrumentos para su ejecución, las acciones que efectivamente llevan a cabo las autoridades para garantizar los derechos de la población desplazada (apartado 6.1 y 6.2) y los recursos efectivamente destinados a satisfacer estos derechos (apartado 6.3.2), no resultan acordes con los mandatos de la Ley 387 de 1997 que desarrollaron los derechos constitucionales respecto de los desplazados, ni con los decretos que el propio Ejecutivo ha dictado sobre la materia, ni con las previsiones que el CONPES había efectuado al estimar los recursos necesarios para atender tales derechos (apartado 6 y Anexo 5).
En efecto, si bien el gasto social y de atención a la población marginada es considerado como gasto prioritario, y existe una política estatal de atención a la población desplazada, articulada en una ley de la República, así como un marco reglamentario detallado, y una cuantificación del esfuerzo presupuestal que se requiere para cumplir los mandatos constitucionales y legales, las autoridades encargadas de garantizar la suficiencia de estos recursos han omitido, de manera reiterada, adoptar los correctivos necesarios para asegurar que el nivel de protección definido por el Legislador y desarrollado por el Ejecutivo, sea efectivamente alcanzado.
Tal vulneración no es imputable a una sola entidad, sino que todas las autoridades nacionales y territoriales con responsabilidades diversas en la atención de la población desplazada, por acción u omisión, han permitido que continúe y, en algunos casos, se agrave la vulneración de los derechos fundamentales de los desplazados.
La declaratoria formal del estado de cosas inconstitucional (apartado 7) tiene como consecuencia que las autoridades nacionales y territoriales encargadas de atender a la población desplazada deben ajustar sus actuaciones de tal manera que se logre la concordancia entre los compromisos adquiridos para cumplir los mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados. Esta decisión respeta las prioridades fijadas por el Legislador y por el Ejecutivo y el experticio de las autoridades nacionales y territoriales responsables que definieron el nivel de sus propios compromisos, pero exige que éstas adopten a la mayor brevedad posible los correctivos que sean necesarios para que dicho estado de cosas inconstitucional sea remediado (apartado 8). Por lo tanto, la Corte Constitucional ordena al Consejo Nacional Para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que asegure la coherencia entre las obligaciones fijadas por las autoridades competentes y el volumen de recursos efectivamente destinados a proteger los derechos de los desplazados. En caso de que concluya que los compromisos asumidos en la política estatal no podrán ser cumplidos, en aras de los principios de transparencia y eficacia, el Consejo debe redefinir públicamente tales compromisos, después de ofrecer oportunidades suficientes de participación a los representantes de los desplazados, de tal manera que las prioridades sean realmente atendidas y a todos y cada uno de los desplazados se les asegure el goce efectivo de sus derechos mínimos (ordinal 1b) y c) de la parte resolutiva).
Ese mínimo de protección que debe ser oportuna y eficazmente garantizado (apartado 9) implica (i) que en ningún caso se puede amenazar el núcleo esencial de los derechos fundamentales constitucionales de las personas desplazadas y (ii) la satisfacción por el Estado del mínimo prestacional de los derechos a la vida, a la dignidad, a la integridad física, psicológica y moral, a la unidad familiar, a la prestación del servicio de salud que sea urgente y básico, a la protección frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de desplazamiento, y al derecho a la educación hasta los quince años para el caso de los niños en situación de desplazamiento.
En relación con la provisión de apoyo para la estabilización socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento, el deber mínimo del Estado es el de identificar, en forma precisa y con la plena participación del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y familiar, su proveniencia inmediata, y las alternativas de subsistencia digna a las que puede acceder, con miras a definir sus posibilidades concretas de emprender un proyecto razonable de estabilización económica individual, o de participar en forma productiva en un proyecto colectivo, con miras a generar ingresos que les permitan subsistir autónomamente a él y sus familiares desplazados dependientes.
Finalmente, en relación con el derecho al retorno y al restablecimiento, el mínimo al cual están obligadas las autoridades consiste en (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio, (ii) no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se restablezcan en otro punto; (iii) proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un riesgo para su vida o integridad personal y (v) proveer el apoyo necesario para que el retorno se efectúe en condiciones de seguridad y los que regresen puedan generar ingresos para subsistir autónomamente.
La Corte fija un plazo de dos meses al Consejo Nacional de Atención Integral de la Población Desplazada para definir el nivel de recursos que efectivamente se destinarán a cumplir las obligaciones asumidas por el Estado, sin que los derechos mínimos anteriormente mencionados puedan dejar de ser protegidos de manera oportuna y eficaz. En caso de que sea necesario redefinir prioridades y modificar algunos aspectos de la política estatal para cumplir esta orden, se concederá al mismo Consejo un plazo de un año para este efecto, durante el cual en todo caso se habrán de respetar los mínimos señalados.
Con el fin de que garanticen los derechos de los tutelantes también ordenará que se de respuesta de fondo, completa y oportuna a las peticiones de ayuda que originaron la presente demanda, siguiendo los lineamientos señalados por la jurisprudencia de la Corte (apartado 10).

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