Sentencia t-025/04 agencia oficiosa en tutela-asociaciones de desplazados/agencia oficiosa en tutela



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6. Identificación de las acciones u omisiones estatales que configuran una violación de los derechos constitucionales de los desplazados.

Las políticas públicas de atención a la población desplazada no han logrado contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos. Según un estudio reciente86, las condiciones básicas de vida de dichas personas distan mucho de satisfacer los derechos reconocidos nacional e internacionalmente. El 92% de la población desplazada presenta necesidades básicas insatisfechas (NBI), y el 80% se encuentra en situación de indigencia.87 Igualmente, el 63.5% de la población desplazada tiene una vivienda inadecuada88, y el 49% no cuenta con servicios idóneos89.


En cuanto a la situación alimentaria de la población desplazada, se concluye que la “brecha en calorías”90 de los hogares desplazados es del 57%, es decir, que sólo consumen el 43% de los niveles recomendados por el PMA91. Igualmente se encontró que el 23% de los niños y niñas menores de seis años desplazados están por debajo del estándar alimenticio mínimo. A su vez, las insuficiencias alimenticias mencionadas se traducen en un estado desnutrición que tiene como consecuencias, entre otras, retraso de la talla para el peso y del peso para la edad, déficit en atención escolar, predisposición a las infecciones respiratorias y a la diarrea, disminución de la visión, y aumento de la morbilidad infantil.
En relación con el grado de acceso a la educación de la población escolar desplazada, se observa que el 25% de los niños y niñas entre 6 y 9 años no asiste a un establecimiento escolar, mientras que esta proporción para las personas entre 10 y 25 años es de 54%. Por último, en relación con la salud de las víctimas del desplazamiento forzado, la tasa de mortalidad para la generalidad de la población desplazada es 6 veces superior al promedio nacional.92
Ahora bien, la grave situación de la población desplazada no es causada por el Estado, sino por el conflicto interno, y en particular, por las acciones de los grupos armados irregulares. Sin embargo, en virtud del artículo 2º de la Carta, el Estado tiene el deber de proteger a la población afectada por este fenómeno, y de esta manera, está obligado a adoptar una respuesta a dicha situación.
Por lo tanto, la Corte al analizar las políticas públicas de atención a la población desplazada, determinará si el Estado, a través de acciones u omisiones en el diseño, la implementación, el seguimiento o la evaluación de éstas, ha contribuido de una manera constitucionalmente significativa al desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas en condición de desplazamiento. La Sala se fundamentará en (i) varios de los documentos de análisis y evaluación de la política de atención a la población desplazada y de sus distintos programas, aportados a este proceso por entidades gubernamentales, organizaciones de derechos humanos y organismos internacionales, y (ii) las respuestas al cuestionario formulado por la Sala Tercera de Revisión, que aparecen resumidas en el anexo 2.
Dada la extensión de esos documentos y su referencia a aspectos no relacionados directamente con la supuesta vulneración de los derechos de la población desplazada que dieron lugar a la presente tutela, la Sala tomará en consideración sólo algunos de los reparos efectuados, basados en las principales observaciones, sin pretender hacer una revisión exhaustiva.
Ante todo, la Sala aprecia que en los últimos años algunas entidades estatales, dentro de las que se encuentra la Red de Solidaridad Social, han realizado esfuerzos considerables para mitigar los problemas de la población desplazada y han obtenido avances importantes. Como se observará posteriormente en este documento, entre los años 1998 y 2003 el número de personas desplazadas a quienes se proporcionó atención humanitaria de emergencia o se prestó algún tipo de ayuda tendiente a su restablecimiento socioeconómico aumentó considerablemente. Igualmente durante el año 2003 se observó una disminución del número de nuevos desplazados en el país.93 La Sala no profundizará en los elementos a partir de los cuales se han obtenido estos resultados positivos.94 En el anexo 5 de esta sentencia la Corte analiza de manera más detallada la respuesta estatal al fenómeno del desplazamiento, y las diferentes observaciones formuladas por las entidades y organizaciones, respecto de las políticas públicas de atención a la población desplazada.
Además de las intervenciones de cada una de las organizaciones a las cuales esta Sala solicitó el aporte de pruebas95, los documentos recibidos por la Corte de los cuales se deducen las conclusiones que se mencionarán a continuación son: Robert Muggah, “Capacidades institucionales en medio del conflicto. Una evaluación de la respuesta en la reubicación de la población desplazada en Colombia”, Departamento Nacional de Planeación Bogotá, mimeo, enero de 2000; Pastoral Social, Secretariado Nacional, Sección de Movilidad Humana, Sistemas y Alianzas Estratégicas en el reasentamiento de la población desplazada por la violencia en Colombia, Estudios de las Comunidades de Montes de María (Bolívar), Juradó (Chocó) y Neiva (Huila)”, 2001; Jaime Andrés Erazo, Ana María Ibáñez, Stefanie Kirchhoff y Alberto Galán, “Diversas causas y costos del desplazamiento: ¿Quién los compensa?”, en revista Planeación y Desarrollo, Vol XXX, No 3, Julio-Septiembre de 1999; Red de Solidaridad Social, “Desplazamiento: Implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos humanos. IIo seminario Internacional “Balance de las políticas de atención a la población desplazada 1998-2002”, segundo semestre de 2002; ACNUR y Red de Solidaridad Social, “Balance de la Política de atención al desplazamiento interno forzado en Colombia 1999-2002”, agosto 6 de 2002; Ministerio de Educación Nacional, Dirección de Apoyo a la Gestión Educativa Territorial, Programa de Atención a la Población Escolar Desplazada, “Política para la Atención a La Población Escolar Desplazada”, Noviembre de 2002; International Crisis Group, “La Crisis Humanitaria en Colombia, Informe de América Latina”, No 4, 9 de Julio de 2003; Defensoría del Pueblo, Evaluación de la Política de Atención a la Población Desplazada, 2003; Observatorio de los Derechos Humanos de las Mujeres en Colombia, “Derechos humanos de las mujeres en situación de desplazamiento”, elaborado por Carolina Vergel, bajo la coordinación de Claudia Mejía, Junio de 2003; Ponencia “Derechos de las mujeres en situación de desplazamiento: Más que una cuenta pendiente”, elaborada por Carolina Vergel Tovar, bajo la coordinación de Claudia Mejía, para el Seminario “ONG Colombianas: Estrategias de Atención a la Población en Situación de Desplazamiento”, realizado en Cartagena de Indias, el 17 de Junio de 2003; Informe de evaluación de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación en el Medio Atrato, Junio de 2003; CODHES Boletín número 44, 28 de Abril de 2003. Ana María Ibáñez y Carlos Eduardo Vélez, Instrumentos de atención a la población desplazada, en Colombia: Una distribución desigual de las responsabilidades municipales, Documento CEDE, Universidad de los Andes, Diciembre de 2003. Naciones Unidad, Programa Mundial de Alimentos PMA, Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria de la Población desplazada por la violencia en Colombia, informe de 2003.
Para este análisis, la Corte hará un resumen (i) de la respuesta estatal al fenómeno, (ii) de los resultados de dicha política, y (iii) de sus problemas más protuberantes. El análisis detallado de cada aspecto se encuentra en el anexo 5 de esta sentencia.

6.1. La respuesta estatal al fenómeno del desplazamiento forzado.

La Corte constata que la política pública sobre desplazamiento forzado existe. Una multiplicidad de leyes, decretos, documentos CONPES; resoluciones, circulares acuerdos y directivas presidenciales plasman una respuesta institucional encaminada a enfrentar la problemática de la población desplazada y regulan de manera concreta, tanto la atención a la población desplazada en sus diferentes componentes, como la actuación exigida a los distintos organismos y servidores públicos. La Corte hará un breve resumen del contenido de dicha política de acuerdo a los siguientes elementos: i) La definición del problema, (ii) los objetivos y metas establecidos, (iii) los medios dispuestos para el cumplimiento de los fines, y (iv) las personas u organismos con los cuales las entidades gubernamentales deben participar en el desarrollo de las políticas.


6.1.1. En cuanto a la definición del problema, varios documentos estatales contienen una descripción genérica de éste. El Documento CONPES 2804 de 1995 realizó una descripción general de las consecuencias socioeconómicas, políticas y psicosociales del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia. Así mismo, el Documento CONPES 3057 de 1999 definió, también de manera general, la magnitud y las características del desplazamiento forzado. Adicionalmente, tanto la Ley 387 de 1997 como el Decreto 2569 de 2000 definen la condición de desplazado96, y establecen el sistema único de registro, que al manejarse en una base de datos, encaminada a incluir la totalidad de personas a las cuales se presta algún tipo de atención, refleja la magnitud del problema en términos cuantitativos. Por último, la Ley 387 de 1997 dispone los principios y los derechos de los desplazados a partir de los cuales debe ser interpretada la normatividad concerniente a los deberes estatales respecto de los desplazados.97
6.1.2. En cuanto a las finalidades de las políticas, la Ley 387 de 1997 y el Decreto 173 de 1998 señalan los objetivos del Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada.98 Por su parte, tanto la Ley 387 de 1997, como el Decreto 2569 de 2000 indican los fines básicos buscados en cada uno de los componentes de la atención. Por último, el Decreto 173 mencionado dispone las estrategias para la ejecución de cada uno de los componentes, dentro de las cuales se encuentran las acciones, programas y proyectos que deben desarrollar las entidades estatales. Tales fines son diferentes en cada una de las tres etapas en que ha sido legalmente definida la política del Estado: ayuda humanitaria, estabilización socioeconómica y retorno o restablecimiento.
6.1.3. Las normas también definen los medios para lograr los fines planteados y señalan, al menos de manera general, los organismos responsables de su cumplimiento y los requisitos, procedimientos y condiciones para la prestación de dichos servicios.
Las funciones de atención a la población desplazada en sus diferentes niveles y componentes, son atribuidas, por un lado a las entidades que componen el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada (SNAIPD), y por otro, a las entidades territoriales. A su vez, desde la expedición del Decreto 2569 de 2000, la coordinación del SNAIPD, anteriormente en manos del Ministerio del Interior, pasó a ser responsabilidad de la Red de Solidaridad Social.99 Además la Ley atribuyó al Consejo Nacional para la Atención de la Población Desplazada, entre otras, la función de “garantizar la asignación presupuestal de los programas que las entidades responsables del funcionamiento del Sistema Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia, tienen a su cargo.100 A dicho Consejo concurren los principales ministerios, con responsabilidades directas en la materia.
La atención humanitaria de emergencia debe ser suministrada por la Red de Solidaridad Social, ya sea de manera directa, o a través de convenios con organizaciones no gubernamentales, entidades particulares y organizaciones internacionales. El acceso a dicho componente está limitado a tres meses prorrogables excepcionalmente por otros tres. Este aspecto que será analizado en el apartado 9 de esta sentencia. Adicionalmente, el monto de los recursos destinados a este componente depende de la disponibilidad presupuestal.
Por su parte, la ejecución de programas de estabilización socioeconómica101 depende de la disponibilidad presupuestal102, aun cuando las entidades estatales pueden contar con la ayuda de organismos humanitarios, tanto de carácter nacional como internacional. A su vez, los bienes y servicios incluidos en este componente deben ser suministrados por varias autoridades, ya sea del gobierno nacional o de las entidades territoriales. Así, para las soluciones de vivienda para la población desplazada, el Decreto 951 de 2001 establece los requisitos y los procedimientos para acceder a los subsidios de vivienda y dispone las funciones y responsabilidades de las entidades que intervienen en la prestación de este componente de la atención (el Inurbe, por ejemplo). Los programas de generación de proyectos productivos y el acceso a programas de capacitación laboral se encuentran regulados de manera general en el Decreto 2569 de 2000. Por último, el Decreto 2007 de 2001 regula el programa de acceso y tenencia de la tierra de la población desplazada, cuyo cumplimiento está a cargo, entre otros organismos, de las entidades territoriales, el desaparecido INCORA y las oficinas de registro de instrumentos públicos.
6.1.4. Por último, en referencia a las personas o los organismos particulares o internacionales con cuya participación debe ser diseñada e implementada la política de atención a la población desplazada, las normas relevantes establecen lo siguiente: Primero, el diseño y la ejecución de las políticas deben ser realizados contando con la participación de las comunidades desplazadas.103 Segundo, las entidades estatales pueden concluir convenios con organizaciones no gubernamentales ONG.104 Tercero, las normas establecen que el Estado podrá solicitar ayuda a los organismos internacionales.105 Por último, las directivas presidenciales estipulan que el Estado deberá buscar un mayor compromiso de la sociedad civil.106

6.2. Los resultados de la política pública de atención a la población desplazada.

A pesar de que la política pública de atención a la población desplazada, ha sido desarrollada normativamente desde el año 1997, según los informes aportados a este proceso, sus resultados no han logrado contrarrestar la situación de vulneración de los derechos constitucionales de la mayoría de la población desplazada. Tales resultados pueden analizarse de acuerdo a (i) los datos acerca de la cobertura de cada uno de los componentes de la atención, y (ii) el grado de satisfacción de la población desplazada.


6.2.1. De acuerdo a la Unidad Técnica Conjunta107, los avances en la formulación de las políticas no se han traducido en la generación de resultados concretos. Por ejemplo, si se toman en cuenta las metas establecidas en el Documento CONPES 3057 y en el “Plan Estratégico”, es posible concluir que “no se lograron los resultados esperados”.
Así lo reconocen los estudios de la propia Red de Solidaridad Social, entidad pública de orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.108 Según datos de la Red de Solidaridad Social, “el 61 por ciento de la población desplazada no recibió ayuda del gobierno en el período comprendido entre enero de 2000 y junio de 2001.” Igualmente, “sólo el 30 % de las personas que se desplazaron individualmente o en grupos pequeños recibieron asistencia gubernamental en los primeros once meses del gobierno actual”.109
Los niveles de cobertura de todos los componentes de la política son insuficientes. La atención humanitaria de emergencia, que, como se dijo, es el componente que mejores resultados ha registrado, entre 1998 y 2002 tuvo una cobertura del 43% de hogares desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, del 25% de familias reportadas por CODHES, y ha cumplido con el 36% del nivel establecido como meta en el Plan Estratégico.110 Al analizar únicamente los casos de desplazamiento individual, se observa que los datos son peores. En este caso, la cobertura es del 33% de los desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social, y del 15.32% de los reconocidos por CODHES.
Los resultados de los proyectos de generación de ingresos por cuenta propia son aún más bajos. Frente a la población desplazada registrada por la Red de Solidaridad Social la cobertura es del 19.5%. Así mismo, frente a las metas del “Plan Estratégico”, es del 31,6 %.111 Ahora bien, si se tienen en cuenta los resultados concernientes, no a la cobertura, sino al nivel de éxito de los programas de estabilización socioeconómica a los cuales han tenido acceso algunas personas desplazadas, se constata que, con excepción de los proyectos de capacitación laboral, los resultados son valorados por los informes presentados a este proceso como más que insuficientes. En los proyectos de capacitación laboral se han obtenido resultados elevados, pero su cobertura ha sido baja, pues la acción estatal se ha enfocado en mayor medida en los proyectos productivos.
En el resto de los componentes, los resultados son inferiores. Por ejemplo, la Unidad Técnica Conjunta estima que en el período 1998-2002, los programas en materia de vivienda han cumplido solamente el 11.4% de las metas planteadas y se ha satisfecho el 3.7% de la demanda potencial. Se constata que las viviendas construidas no cumplen con las condiciones mínimas de acceso a servicios públicos domiciliarios, ubicación, calidad de los materiales y distribución de los espacios.
6.2.2. De otra parte, existe un alto grado de insatisfacción con los resultados de las políticas. Primero, los documentos analizados por la Corte son prueba de un amplio y generalizado descontento de los organismos, tanto públicos como privados, que evalúan la respuesta institucional. Segundo, lo mismo puede decirse de las comunidades desplazadas, lo cual se hace evidente con la interposición de un número bastante elevado de acciones de tutela, a través de las cuales dichas personas intentan acceder a la oferta institucional, la cual es inalcanzable por medio de los programas estatales ordinarios.

6.3. Los problemas más protuberantes de la política de atención a la población desplazada.

Esta Sala encuentra que los bajos resultados de la respuesta estatal, según los cuales no ha sido posible proteger integralmente los derechos de la población desplazada, se pueden explicar de acuerdo a dos problemas principales. (i) La precariedad de la capacidad institucional para implementar la política, y (ii), la asignación insuficiente de recursos. Dichos problemas se resumen a continuación. Para un análisis más detallado de los problemas de la política pública de atención a la población desplazada ver la sección 2 del Anexo 5 esta sentencia.



6.3.1. Los problemas de la capacidad institucional para proteger a la población desplazada.

La Corte constata que en todos los niveles de la política pública de atención a la población desplazada existen problemas graves relacionados con la capacidad institucional del Estado para proteger los derechos de la población desplazada. Dichos problemas han sido señalados por entidades gubernamentales y particulares desde los inicios de la política pública, sin que hayan tenido solución, a pesar de algunos avances importantes. Se analizará (i) el diseño y el desarrollo reglamentario de la política pública dirigida a responder al desplazamiento forzado; (ii) la implementación de la política, y (iii), el seguimiento y la evaluación de la gestión realizada en la ejecución de la política. En el Anexo 5 sección 2, se encuentran las fuentes específicas que en las que se basaron las siguientes conclusiones.


6.3.1.1. En cuanto al diseño y el desarrollo reglamentario de la política, se evidencian los siguientes problemas.
(i) No existe un plan de acción actualizado acerca del funcionamiento del SNAIPD, que permita una mirada integral de la política.
(ii) No se han fijado metas específicas o indicadores que permitan detectar si los fines de las políticas se han cumplido. No existen prioridades e indicadores claros.
(iii) La asignación de funciones y responsabilidades a las distintas entidades es difusa. Esto se evidencia en que (a) aunque a las entidades que componen el SNAIPD y las entidades territoriales se les designan funciones de acuerdo a sus competencias, la normatividad no es precisa acerca de qué debe cumplir cada una de ellas y en muchas ocasiones, las responsabilidades se encuentran duplicadas; (b) la Red de Solidaridad, que se supone tiene funciones de coordinación, pero no tiene instrumentos adecuados para ejercer una coordinación de manera efectiva respecto de las demás entidades integrantes del SNAIPD. Estas carencias obstaculizan la coordinación de acciones entre las diferentes entidades, impiden el seguimiento adecuado de la gestión, dificultan la priorización de las necesidades más urgentes de la población desplazada y estimulan la ausencia de acción de las entidades integrantes del SNAIPD y de los entes territoriales.
(iv) Se ha registrado la ausencia o grave insuficiencia de algunos elementos de la política considerados fundamentales por los que aportaron informes a este proceso. En este sentido, (a) no se establecen plazos para el cumplimiento de los objetivos propuestos, (b) no se señala el nivel necesario de apropiaciones para el cumplimiento de los fines propuestos, (c) no se prevé concretamente el equipo humano necesario para la implementación de las políticas, y (d), tampoco se disponen los recursos administrativos idóneos para la ejecución de las políticas.
(v) Varias de las políticas de atención a la población desplazada no han contado con un desarrollo suficiente. En particular, esto sucede en los siguientes aspectos, según los informes presentados: (a) No ha sido regulada la participación de las población desplazada en el diseño y la ejecución de las políticas. No se han diseñado mecanismos eficientes dirigidos a la intervención real de la población desplazada. (b) La población desplazada no cuenta con información oportuna y completa acerca de sus derechos, la oferta institucional, los procedimientos y requisitos para acceder a ella, y las instituciones responsables de su prestación. (c) Existe un manejo desagregado y desordenado de la consecución y manejo de los recursos provenientes de la comunidad internacional. (d) Tampoco se observa un desarrollo integral y concreto de las políticas encaminadas a que la sociedad civil no desplazada adquiera conciencia de la magnitud del fenómeno, y a que el sector empresarial se involucre en programas dirigidos a su solución. (e) No ha habido un desarrollo integral de programas o proyectos encaminados a la preparación de funcionarios. Sobre todo a nivel territorial, los funcionarios públicos no se encuentran adecuadamente informados acerca de sus funciones y responsabilidades, de las características del fenómeno del desplazamiento, ni de los requerimientos de la población desplazada. Tampoco son entrenados para tratar con personas en condición de desplazamiento. (f) No han sido reglamentadas las políticas que faciliten el acceso a la oferta institucional a los grupos desplazados en situación de mayor debilidad, tales como las mujeres cabeza de familia, los niños, o los grupos étnicos112 No existen programas especiales que respondan a las especificidades de los problemas que aquejan a dichos grupos.
(vi) El diseño de la atención humanitaria de emergencia, que hace énfasis en el factor temporal, resulta demasiado rígido para atender de manera efectiva a la población desplazada. El límite temporal de tres meses no responde a la realidad de la continuación de la vulneración de sus derechos, de tal forma que la prolongación en el tiempo de dicha prestación no depende de las condiciones objetivas de la necesidad de la población, sino del simple paso del tiempo.
(vii) No es clara la adjudicación de funciones con los proyectos productivos urbanos, pues el IFI está en proceso de fusión. Lo mismo ocurre con los programas de adjudicación de tierras, pues el INCORA se encuentra en liquidación. La evidencia apunta a que en el momento presente no existen entidades que incluyan dentro de sus funciones los componentes relacionados con la adjudicación de tierras y los proyectos productivos a nivel urbano.
6.3.1.2. En cuanto a la implementación de la política de atención a la población desplazada, las organizaciones que enviaron documentación en el presente proceso señalan, de manera consistente, que la política pública de atención a la población desplazada continúa centrada en la formulación y que existe una brecha excesivamente amplia entre la expedición de normas y la redacción de documentos, por un lado, y los resultados prácticos, por el otro. Los problemas de la implementación pueden ser agrupados de acuerdo a los siguientes criterios.
(i) En cuanto al grado de la implementación de las políticas de atención a la población desplazada se observa una insuficiencia de acciones concretas por parte de las entidades a las cuales se han asignado funciones. Varias de las entidades que componen el SNAIPD, no han creado programas especiales para la población desplazada, a pesar de que éstos fueron definidos como necesarios. Por su parte, algunas de las entidades territoriales, se abstienen de asignar los recursos financieros o humanos necesarios para cumplir con sus obligaciones, y no han conformado los comités territoriales.113 Lo anterior se evidencia en casi todos los componentes de la atención: (a) Los mecanismos de prevención, i.e. el sistema de Alertas Tempranas y el Decreto 2007 en relación con la congelación de los procesos de enajenación de predios rurales en áreas de riesgo de desplazamiento, no se han aplicado de manera integral, y no han logrado prevenir el fenómeno. (b) Los sistemas de información no incluyen la totalidad de ayudas recibidas por la población registrada, ni los bienes inmuebles abandonados en razón al desplazamiento. (c)La atención humanitaria de emergencia se presta en forma demorada y en grados de cobertura muy bajos. (d) En cuanto a la educación de la población escolar desplazada, a la escasez de cupos en algunos lugares se suma la falta de programas que faciliten apoyo en cuanto a libros, materiales y elementos mínimos exigidos por los distintos planteles, los cual estimula la deserción escolar. (e) Los programas de estabilización socioeconómica y adjudicación de tierras y vivienda se facilitan a un número mínimo de desplazados. En los pocos casos en los cuales se otorgan facilidades de crédito, las entidades responsables se abstienen de prestar la asesoría y acompañamiento necesarios. (f) En cuanto al componente de retorno, no se han aplicado los programas de reactivación económica, ni proporcionado los elementos que permitan que las comunidades que intentan volver a sus lugares de origen puedan sobrevivir de manera autónoma. Tampoco se han implementado los mecanismos que protegen la propiedad o la posesión de las tierras de las personas desplazadas.
(ii) En cuanto a la adecuación y efectiva conducencia de los distintos componentes de la política, la Sala observa que en ciertos casos, los medios utilizados para alcanzar los fines de las políticas no son idóneos según los informes presentados: (a) En la estabilización socioeconómica de los desplazados, los requisitos y las condiciones para acceder a capital no son consistentes con la realidad económica de las personas en condición de desplazamiento. Por ejemplo, para acceder a algunos de los programas ofrecidos, la población desplazada debía probar ser propietaria de vivienda o tierra en la cual desarrollaría el proyecto. De la misma manera, los criterios técnicos de evaluación de los proyectos productivos presentados como candidatos para ser financiados no se ajustan a las condiciones y habilidades de los desplazados. Adicionalmente, el establecimiento de montos máximos para la financiación de alternativas productivas excluye la posibilidad de tener en cuenta las particularidades sociodemográficas y económicas de cada proyecto. (b) En materia de atención en salud, el trámite para que las personas desplazadas accedan al servicio, por un lado, y para que las entidades prestadoras del servicio puedan cobrar por éstos al FOSYGA, por el otro, han obstruido el acceso de la población desplazada a la salud. (c) Los requisitos y condiciones para acceder a los créditos de vivienda no se ajustan a las carencias económicas de los hogares desplazados. La exigencia de tiempos de ahorro, referencias personales y comerciales, así como otros requisitos, son en muchos casos, imposibles de cumplir para la población desplazada. Tales exigencias resultan discriminatorias y constituyen barreras de entrada para el acceso a este tipo de ayudas. (d) En cuanto a la educación, la exigencia a los hogares desplazados de pagar un valor mínimo costeable para que las personas desplazadas en edad escolar puedan acceder a cupos educativos ha sido una barrera, frecuentemente infranqueable, para la inscripción de los menores.
(iii) En cuanto al cumplimiento y la continuidad de la política, dado que no existen mecanismos de seguimiento de la gestión de las distintas entidades que hacen parte del SNAIPD, ni plazos de evaluación del cumplimiento de los objetivos fijados para cada componente de la atención a la población desplazada, no es posible evaluar la puntualidad de las entidades responsables en la ejecución de los programas. No obstante, se observan algunas carencias en la implementación de las políticas, en lo concerniente al tiempo de su ejecución. Por ejemplo, los desembolsos de dinero necesarios para iniciar los proyectos productivos son demorados y no son realizados en concordancia con los ciclos productivos de los negocios que lograron acceder a la ayuda crediticia. Además las ayudas y la prestación de servicios en las distintas etapas del proceso de atención a la población desplazada se hace de manera discontinua y demorada. Subraya la Corte que, según los informes, no existe una concatenación adecuada entre algunas etapas y componentes de la atención. Este problema está presente en casi todos los componentes de la política. Así, la prestación de la atención humanitaria de emergencia puede tardar hasta seis meses, mientras que los períodos de espera para acceder a programas de estabilización socioeconómica y a soluciones de vivienda son aún más prolongados (dos años). En este sentido, el período de transición entre la prestación de atención humanitaria de emergencia, y la ayuda en materia de estabilización socioeconómica es excesivamente demorado, lo cual lleva a que la población desplazada deba sobrellevar unas condiciones de vida muy precarias.
(iv) La implementación de la política en algunos de sus componentes ha sido en exceso inflexible, por ejemplo, en el campo de la contratación, lo que impide una respuesta institucional expedita al problema, que corresponda a la situación de emergencia de la población desplazada.
(v) Por último, ciertas herramientas utilizadas para implementar las políticas han generado efectos negativos en el cumplimiento de los objetivos: (a) En el caso de la atención en salud, la expedición de la Circular 042 de 2002, a pesar de estar diseñada para evitar la duplicidad de pagos y para reintegrar parte de la población desplazada al sistema de seguridad social en salud, generó en su tiempo una barrera al acceso al servicio de salud. (b) En cuanto a la atención humanitaria de emergencia se observa que los requisitos de visita domiciliaria impuestos para la prestación de dicho servicio han contribuido a la demora en su prestación. (c) En los programas de subsidio para la adquisición de vivienda, la falta adecuada de información sobre las zonas aptas para la construcción de vivienda ha generado reasentamientos en barrios marginales que no cuentan con servicios públicos domiciliarios básicos, o en zonas de alto riesgo. (d) Las líneas de crédito agrarias han sido desarrolladas de tal forma que la responsabilidad del pago de la deuda no es asumida por las personas desplazadas, sino por organizaciones que “integran” a la población desplazada en el proyecto productivo, de lo cual se genera un desincentivo para que estas personas jurídicas participen activamente en la implementación de dichas soluciones. A su vez, esto ha tornado extremadamente difícil que la población desplazada acceda a programas de generación de ingresos.
6.3.1.3. En cuanto al seguimiento y la evaluación de la política, se observa los siguiente:
(i) En relación con los Sistema de Información, (a) subsiste el problema del subregistro, en particular cuando se trata de desplazamientos menores, o individuales, en los que no se acude a la Red para solicitar su inscripción. Esta debilidad impide dimensionar el esfuerzo futuro que será necesario para diseñar las políticas de retorno y devolución de propiedades o reparación de perjuicios causados a la población desplazada; obstaculiza el control sobre las ayudas entregadas por otras agencias; y dificulta la evaluación del impacto de la ayuda entregada. (b) El Sistema Único de Registro no comprende la ayuda que no es entregada por la Red de Solidaridad Social, lo cual excluye del registro el seguimiento de la prestación de los servicios de educación, salud y de vivienda. (c) Los sistemas de registro no son sensibles a la identificación de necesidades específicas de los desplazados que pertenecen a grupos bajo un mayor nivel de vulnerabilidad, tales como las mujeres cabeza de familia y los grupos étnicos. (d) Los sistemas de registro no incluyen información acerca de las tierras abandonadas por los desplazados. (e) La información sobre cada desplazado disponible no está encaminada a identificar sus posibilidades de generación autónoma de ingresos en la zona de recepción, lo cual entraba la implementación de las políticas de estabilización socioeconómica.
(ii) No existen sistemas de evaluación de la política.114 La política no prevé un sistema diseñado para detectar los errores y obstáculos de su diseño e implementación, y mucho menos, que permita una corrección adecuada y oportuna de dichas fallas. Ni en el ámbito nacional, ni en el territorial se dispone de sistemas o indicadores de verificación, seguimiento y evaluación de los resultados.
6.3.1.4. En conclusión, la Corte estima que la respuesta del Estado sufre de graves deficiencias en cuanto a su capacidad institucional, que abarcan todos los niveles y componentes de la política, y por lo tanto, que impiden, de manera sistemática, la protección integral de los derechos de la población desplazada. No puede el juez de tutela solucionar cada uno de estos problemas, lo cual corresponde tanto al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, como al Congreso de la República, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. No obstante, lo anterior no impide que al constatar la situación de vulneración de los derechos fundamentales en casos concretos, la Corte adopte correctivos encaminados a asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados, como lo hará en esta sentencia, e identifique remedios para superar estas falencias estructurales que comprometen diversas entidades y órganos del Estado.

6.3.2. Insuficiencia en la apropiación de recursos para la implementación de políticas de atención a la población desplazada.

La escasez de recursos ha sido señalada consistentemente por los documentos aportados al proceso, publicados en distintos momentos y elaborados por entidades tanto de carácter público como particular, como la causa central de las fallas en la implementación de las políticas de atención a la población desplazada. El gobierno central ha destinado recursos financieros inferiores a las necesidades de la política y muchas de las entidades territoriales no han destinado recursos propios para atender los distintos programas, a pesar de que los Documentos CONPES determinaron un volumen de recursos necesarios para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento. La insuficiencia de recursos ha afectado la mayoría de los componentes de la política y ha llevado a que las entidades que integran el SNAIPD no puedan adelantar acciones concretas adecuadas para cumplir los objetivos trazados en la política. Es por ello que el nivel de ejecución de las políticas es insuficiente frente a las necesidades de la población desplazada y que los índices de cobertura de sus distintos componentes son tan bajos.


Si bien existió un aumento considerable de los recursos destinados a la atención de la población desplazada entre los años 1999 y 2002, el nivel absoluto de los montos asignados continúa siendo insuficiente, y muy inferior a los niveles necesarios para (a) satisfacer la demanda de las personas desplazadas, (b) proteger los derechos fundamentales de las víctimas de este fenómeno, y (c) desarrollar e implementar efectivamente las políticas previstas en la ley y desarrolladas por el ejecutivo en normas reglamentarias y documentos CONPES. Adicionalmente, esta Sala constata que para el año 2003 la asignación de recursos expresa y específicamente orientada a la ejecución de dichas políticas se redujo. Por ejemplo, en el año 2002 fueron asignados en el Presupuesto General de la Nación $103´491 millones de pesos a la “población desplazada”, mientras que para el año 2003 dicho monto fue de $70´783 millones, produciéndose una disminución del 32 % de los dineros asignados.115
Sin embargo, la Ley 387 de 1997 prevé en varias disposiciones que la política de atención a la población desplazada no solo es prioritaria116 sino que no condiciona el cumplimiento de las prestaciones en ella previstas para proteger los derechos de la población desplazada a la disponibilidad de los recursos. Así, el artículo 3º de la Ley establece, sin condiciones, la responsabilidad del Estado colombiano de formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia.117 Su artículo 4º establece los objetivos del SNAIPD, los cuales incluyen, sin condiciones de orden financiero, “atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana.” y “garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones que se presenten por causa del desplazamiento forzado por la violencia.
Por el contrario, en cuanto a las restricciones financieras, el artículo 6º de la Ley 387 de 1997 dispone que el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, está encargado, entre otras cosas, no de buscar o promover sino de “garantizar la asignación presupuestal de los programas que las entidades responsables del funcionamiento del Sistema Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia, tienen a su cargo (Subraya fuera de texto). Dicho Consejo está integrado por un delegado del Presidente de la República, el Consejero Presidencial para los Desplazados (o quien haga sus veces), el Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Salud, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de Desarrollo Económico, el Director del Departamento Nacional de Planeación, el Defensor del Pueblo, el Consejero Presidencial para los Derechos Humanos (o quien haga sus veces), el Consejero Presidencial para la Política Social (o quien haga sus veces), el Gerente de la Red de Solidaridad Social (o quien haga sus veces) y el Alto Comisionado para la Paz (o quien haga sus veces). 118
Así mismo, el artículo 22 de la Ley 387 de 1997 señala que el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia tiene por objeto “financiar y/o cofinanciar los programas de prevención del desplazamiento, de atención humanitaria de emergencia, de retorno, de estabilización y consolidación socioeconómica y la instalación y operación de la Red Nacional de Información.” Por su parte, el artículo 25 dispone que “el Gobierno Nacional hará los ajustes y traslados presupuestales correspondientes en el Presupuesto General de la Nación para dejar en cabeza del Fondo las apropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos”.
No obstante, los artículos 16, 17, 20, 21, 22, 25, 26 y 27 del Decreto 2569 de 2000119, al reglamentar la Ley 387 de 1997, condicionaron el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia y a los programas de estabilización socioeconómica a la disponibilidad presupuestal. Por ejemplo, el artículo 22 dispone: “En atención a los principios de solidaridad y de proporcionalidad, la Red de Solidaridad Social destinará de los recursos que para tal fin reciba del presupuesto nacional y de manera proporcional al tamaño y composición del grupo familiar, un monto máximo equivalente en bienes y servicios, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal.” Igualmente el artículo 25 señala: “Se entiende por la estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, la situación mediante la cual la población sujeta a la condición de desplazado, accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal” (Subrayas fuera de texto). De esta forma, la Ley 387 de 1997 estableció un nivel de protección integral para los desplazados y que ordenó garantizar los recursos necesarios para cumplir con esa atención integral, pero el Decreto en mención, condicionó los mandatos legales a la disponibilidad de recursos. Estima la Sala que un decreto reglamentario no puede tener el alcance de modificar las leyes ni desconocer las normas constitucionales que ordenan a las autoridades proteger efectivamente los derechos de todos los habitantes del territorio nacional. La condición establecida en el decreto es la obvia relativa a la disponibilidad efectiva de recursos en cada caso, en armonía con el principio de legalidad. Por lo tanto, las normas que orientarán a esta Sala para asegurar la concordancia entre la protección integral asumida en la Ley 387 de 1997 y los recursos que deberán apropiarse serán principalmente las constitucionales, desarrolladas por el Congreso de la República.
Dentro de éstas se encuentran las que desarrollan el principio constitucional de legalidad del gasto público (artículos 6, 113, 345, 346 y 347, CN). Según este principio, “no se podrán hacer erogaciones con cargo al tesoro que no se encuentren previstas en el presupuesto de gastos y no hayan sido aprobadas por el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales, ni incluir partida alguna en la ley de apropiaciones que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a una la ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del poder público, el servicio de la deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.”120
Sobre dicho principio, también ha dicho la jurisprudencia que, “opera en dos momentos distintos del proceso presupuestal: uno primero, al elaborarse la ley anual, cuando sólo deben incorporarse en el proyecto respectivo aquellas erogaciones previamente decretadas por la ley (CP art. 346). Posteriormente, en la etapa de ejecución del presupuesto, el principio de legalidad indica además que para que los gastos puedan ser efectivamente realizados, las correspondientes partidas deben haber sido aprobadas por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto (C.P art. 345). Finalmente, para verificar el principio de legalidad del gasto en esta fase de ejecución, la ley exige la constancia de disponibilidad presupuestal previa a la realización del mismo, la cual acredita no solamente la existencia de la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto, sino la suficiencia de la misma al momento de hacer la erogación, es decir, que no se encuentre agotada.”121
En el Presupuesto General de la Nación, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, han asignado para la atención de la población desplazada un nivel de recursos que, a pesar de haber aumentado hasta el año 2002, es bastante inferior al necesario, según los documentos CONPES mencionados, para cumplir los mandatos de la Ley 387 de 1997.
El Documento CONPES 3057 de 1999 recomendó que para los años 2000, 2001 y 2002, en total, fueran apropiados 360 millones de dólares, sin incluir la adjudicación de tierras y la vivienda. Por su parte, el documento, CONPES 3115 de 2001 recomendó aprobar partidas por 145 mil millones de pesos para el año 2001, y 161 mil millones de pesos para el año 2002. No obstante, de acuerdo a los datos aportados por la Red de Solidaridad Social y el ACNUR, “la asignación de recursos por parte del gobierno nacional para la atención del desplazamiento forzado (…) ascendió (entre enero de 1999 y junio de 2002) a 126.582 millones122, monto bastante inferior a lo requerido por los Documentos analizados. Adicionalmente, la Corte constata que los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación para atender a la “población desplazada” para el año 2003 disminuyeron en un 32% en comparación de los dineros asignados para el año anterior.123
Cabe preguntarse si una decisión plasmada en la Ley Anual del Presupuesto representa una modificación de la Ley 387 de 1997 en cuanto a que introduce una condición financiera a todas las normas legales sobre derechos de la población desplazada. El que las leyes anuales del presupuesto limiten la asignación de recursos dirigidos a la ayuda de la población desplazada, es un indicativo de la realidad fiscal y macroeconómica en la que se encuentra el país. Sin embargo, ello no significa que las leyes de presupuesto constituyan una modificación de los alcances de la Ley 387 de 1997. Esto por las siguientes razones. Primero, mientras que la ley anual del presupuesto incluye, de manera general, todas las partidas y apropiaciones que se planean gastar en una vigencia fiscal, la Ley 387 de 1997 establece normas jurídicas específicas acerca de la política pública de atención a la población desplazada. Por lo tanto, la ley presupuestal carece de la especificidad material necesaria, para poder ser considerada como una modificación de los mandatos concernientes a la ayuda a las víctimas del desplazamiento y a los derechos jurídicamente reconocidos. En este orden de ideas, una norma de orden legal que reforme lo dispuesto en la Ley 387 de 1997 debe referirse explícita y específicamente a esa materia. Segundo, la jurisprudencia constitucional124 ha dispuesto que la ley anual de presupuesto contiene autorizaciones, y no órdenes, para que sean realizados ciertos gastos. Por su parte, la Ley 387 de 1997 contiene una orden dirigida a ciertas autoridades de “garantizar” la consecución de los recursos que sean necesarios para cumplir sus mandatos referentes a la atención de la población desplazada. Por lo tanto, la asignación de recursos efectuada en el presupuesto general no puede ser tomada como un enunciado que modifique lo ordenado por la Ley de 1997.
De otra parte, los recursos destinados por personas particulares por organizaciones no gubernamentales y por la comunidad internacional para atender a la población desplazada no compensan la insuficiente asignación estatal. Además, no se han previsto mecanismos para suplir en el largo plazo los faltantes que puedan resultar de que los recursos de dichas fuentes sean menores que los presupuestados o no lleguen a tiempo.
Desde el punto de vista constitucional, es imperioso destinar el presupuesto necesario para que los derechos fundamentales de los desplazados tengan plena realización. La obligación constitucional del Estado de garantizar una protección adecuada a quienes por razón del desplazamiento forzado interno se encuentran en condiciones indignas de vida no puede ser aplazada indefinidamente. Tal como lo dispone el artículo 350 de la Carta el gasto público social, tiene prioridad sobre cualquier otra asignación. La Ley 387 de 1997 reconoció que la atención de la población desplazada es urgente y prioritaria. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado la prelación que tiene la asignación de recursos para atender a esta población y solucionar así la crisis social y humanitaria que representa este fenómeno.
Como se anotó, el artículo 6 de la Ley 387 de 1997, el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, es el “encargado de formular la política y garantizar la asignación presupuestal de los programas que las entidades responsables del funcionamiento del Sistema Nacional de atención integral a la población desplazada por la violencia.” Es este órgano, integrado por los distintos funcionarios con responsabilidad en la atención de la población desplazada, incluido el Ministro de Hacienda y Crédito Público quien tiene la responsabilidad de delinear la dimensión del esfuerzo presupuestal que se requiere para garantizar la efectividad de la protección diseñada por el Legislador a través de la Ley 387 de 1997.
No obstante, ello no ha sucedido y de esta forma se ha desconocido la Carta Política, lo ordenado por el Congreso de la República y lo dispuesto en las políticas de desarrollo adoptadas por el propio Ejecutivo.
Con el fin de corregir esta situación, es necesario que las distintas entidades nacionales y territoriales encargadas de la atención de la población desplazada, cumplan a cabalidad con sus deberes constitucionales y legales y adopten, en un plazo razonable, y dentro de las órbitas de sus competencias, los correctivos que aseguren una suficiente apropiación presupuestal. Al ordenar este tipo de medidas, no está desconociendo la Corte la separación de poderes que establece nuestra Constitución, ni desplazando a las demás autoridades en el cumplimiento de sus deberes.
No se trata en este caso de que a través de la acción de tutela se esté ordenando un gasto no presupuestado o que se esté modificando la programación presupuestal definida por el Legislador. Tampoco está definiendo nuevas prioridades, ni modificando la política diseñada por el Legislador y desarrollada por el Ejecutivo. Por el contrario, la Corte, teniendo en cuenta los instrumentos legales que desarrollan la política de atención a la población desplazada, así como el diseño de la política y los compromisos asumidos por las distintas entidades, está apelando al principio constitucional de colaboración armónica entre las distintas ramas del poder, para asegurar el cumplimiento de los deberes de protección efectiva de los derechos de todos los residentes en el territorio nacional. Esa es la competencia del juez constitucional en un Estado Social de Derecho respecto de derechos que tienen una clara dimensión prestacional, como pasa a verse.
La Corte concluye que la respuesta estatal no ha tenido como resultado el goce efectivo de los derechos constitucionales por parte de todos los desplazados. A continuación se resaltan algunos ejemplos:
La atención humanitaria de emergencia, que busca la satisfacción de las necesidades básicas de la población desplazada, tiene una cobertura del 43% de la población registrada. De esta forma, se desconocen los derechos a la vida, al mínimo vital, a la igualdad y a la salud de las personas que no acceden a dicha ayuda, es decir más de la mitad de la población desplazada registrada. Las medidas destinadas a ejecutar la política relativa a la generación de ingresos por los mismos desplazados tienen una cobertura del 19.5% de la población registrada. A su vez, la imposibilidad de generar ingresos impide que las personas desplazadas puedan satisfacer autónomamente sus necesidades básicas de alimentación, vivienda, salud y educación en el caso de los menores. Esto alarga y agrava la situación de vulnerabilidad de las personas desplazadas. Por último, que la población desplazada retorne sin condiciones mínimas de seguridad y sin que sea acompañada su estabilización socioeconómica en el lugar de retorno, los expone claramente a amenazas en contra de sus derechos a la vida digna, a la integridad personal, al mínimo vital, a la igualdad y al trabajo. De otra parte, a la ayuda en vivienda ordenada en la Ley únicamente accede el 3.7% de la demanda potencial. De la misma manera, no han sido implementadas las políticas de protección de la posesión o la propiedad de los bienes abandonados por causa del desplazamiento, o los programas dirigidos a la adjudicación de tierras. Por último, el Estado no ha desarrollado instrumentos sistemáticos de evaluación de los resultados, que identifiquen los problemas en el diseño e implementación de la política y disponga de mecanismos dirigidos a darles solución.

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