Sistemas educativos, culturas escolares y reformas: continuidades y cambios



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SISTEMAS EDUCATIVOS, CULTURAS ESCOLARES Y REFORMAS: CONTINUIDADES Y CAMBIOS

Antonio Viñao



Contenido

CAPÍTULO PRIMERO: ¿Hacia el fin de los sistemas educativos?

CAPÍTULO SEGUNDO: Los sistemas educativos

Sistemas educativos nacionales.- Sistemas educativos y profesionalización docente.- Sistemas educativos y escolarización.- Sistemas educativos y factores políticos (el caso español).

CAPÍTULO TERCERO: Los sistemas educativos en sentido estricto (estructuras, procesos, tendencias)

Procesos de inclusión y exclusión y progresividad del sistema.- Procesos de segmentación y graduación.- La escuela comprehensiva, integrada o única.- Tendencias y fuerzas internas (presión propedéutica, establecimientos modelo y culturas escolares).

CAPÍTULO CUARTO: Las culturas escolares

Génesis y usos de la expresión cultura escolar en el ámbito histórico-educativo.- Rasgos y elementos.- La cultura escolar y su capacidad para generar productos propios: las disciplinas escolares.- Utilidad, límites y peligros de la expresión cultura escolar.- ¿Cultura escolar, culturas escolares o culturas de o sobre la escuela?.

CAPÍTULO QUINTO: Culturas escolares y reformas educativas

Reformas e innovaciones (precisiones terminológicas).- Reformadores y gestores frente a profesores y maestros: la cultura política de la escuela.- Científicos y expertos frente a profesores y maestros.

CAPÍTULO SEXTO: La cuestión del cambio en la educación

¿Cambia la enseñanza? Hacia una tipología de los cambios educativos.- Cambios que tienen su origen en procesos socioeducativos.- Cambios organizativos y curriculares.- Culturas escolares, reformas e innovaciones.- Por un análisis histórico-comparativo de los procesos de innovación. A modo de epílogo (culturas escolares, cambios e innovaciones).

BIBLIOGRAFÍA

CAPÍTULO PRIMERO

¿Hacia el fin de los sistemas educativos?

El próximo congreso de la Comparative Education Society in Europe, a celebrar en Londres en julio de 2002, se plantea en torno a la sugestiva pregunta con la que se inicia este libro. “¿Estamos ante el principio del final de los sistemas educativos tal y como los hemos conocido (y amado u odiado) desde su génesis en el siglo XIX?”, se preguntan los organizadores del congreso. Síntomas o indicios de este final serían:



  • El desplazamiento de la institución escolar por las nuevas formas de enseñanza y aprendizaje propiciadas por las tecnologías en la falazmente llamada era de la sociedad de la información y del conocimiento. ¿Cuál será, se preguntan, el futuro de la escolarización ante las nuevas formas de provisión educativa y modalidades de aprendizaje? ¿Cómo serán, donde estarán ubicadas y cómo se relacionarán entre sí las aulas del futuro? ¿Qué sentido y funciones corresponden a la escuela como medio de socialización y conocimiento, añadiríamos, cuando el mayor porcentaje de conocimientos e informaciones recibidos por las nuevas generaciones proceden del ámbito televisivo-publicitario, y es en éste ámbito donde se conforman y configuran asimismo la mayoría de sus intereses y actitudes, de sus representaciones mentales y formas de ver el mundo? ¿No explica ello, en parte, el mayor interés puesto por los poderes públicos y por los diferentes grupos ideológicos en controlar e influir en los medios de comunicación, y el relativo o menor desinterés por lo que sucede en el día a día de las instituciones escolares? ¿Qué nuevas formas de socialización, control y cohesión social están sustituyendo, con mayor eficacia, a las escolares? ¿Qué nuevos modos y procesos de inclusión, exclusión y segmentación se están produciendo en estas nuevas modalidades de enseñanza y aprendizaje?.

  • El desplazamiento de las formas de provisión de educación desde el ámbito nacional al local (descentralización), internacional (globalización o mundialización) o a agencias e instancias privadas integradas o no en el sistema educativo formal (privatización).

Responder a estas cuestiones exige ciertas cautelas y precisiones. Y no ya por la diversidad de escenarios posibles, sino por la índole misma de las preguntas y el modo en que habitualmente son formuladas. En todo caso, la respuesta a dichas cuestiones requiere precisar si la hipótesis del debilitamiento, por desplazamiento, se refiere a los sistemas educativos nacionales, a los sistemas educativos en sentido estricto o sistemas escolares, o a las culturas y formas escolares.

Respecto de los sistemas educativos nacionales, los procesos de descentralización pueden debilitar su carácter estatal, pero no, por sí mismos, su índole nacional. Un sistema educativo regulado y gestionado por organismos públicos, ya se trate de estados federados, regiones o municipios, puede ofrecer una mayor diversidad territorial y exigir mecanismos de coordinación y cooperación, pero no por ello deja de ser nacional. Otra cosa sucede cuando un determinado país se halla inmerso en un proceso de unificación supranacional, como la Unión Europea, y dicho proceso implica un cierto acercamiento en las políticas educativas nacionales, o la progresiva configuración de políticas y programas de alcance supranacional o tendentes a facilitar el intercambio de alumnos, profesores, estudios y titulaciones. En tal caso podríamos decir, con independencia de su evolución futura, que lo que está en germen es un proceso de formación a largo plazo de un sistema educativo supranacional, próximo, en su concepción, al que existe en un estado federal. Lo mismo podría decirse de los procesos de mundialización. Al fin y al cabo la configuración de los sistemas educativos nacionales ofrece, a escala mundial, tal serie de aspectos y elementos comunes y estandarizados que en ocasiones se ha hablado, y con razón, de la existencia de procesos y tendencias de alcance mundial, más o menos similares, en los sistemas educativos nacionales o, incluso, de la formación y existencia de un sistema educativo mundial (Ramírez y Ventresca, 1992). Un sistema mundial reforzado por el número creciente de organizaciones internacionales, gubernamentales o no, en el ámbito educativo, así como de sociedades y consultores asimismo internacionales (Meyer, 2000; Meyer y Ramírez, 2002), pero que, como expresión de una serie de tendencias y rasgos estandarizados, existe desde el mismo inicio del proceso de formación de los sistemas educativos nacionales. Sólo desde esta perspectiva cabría hablar, como se ha hecho, de una mayor “porosidad” de los sistemas educativos, de una creciente atención en los currículos nacionales por la dimensión internacional de los mismos, o de las también crecientes transferencias, acercamientos e interpenetraciones transnacionales de dichos sistemas (Green, 1997, p. 171).

Por otra parte, las políticas privatizadoras aplicadas en algunos países por gobiernos neoliberales no deben inducir a engaño. Primero, porque suelen ir acompañadas de políticas centralizadoras e intervencionistas en el ámbito del currículum, en las cualificaciones profesionales (un sector en el que la globalización económica, y sus exigencias en relación con la productividad de la mano de obra, han reforzado el papel desempeñado por los poderes públicos nacionales en la formación cualificada y flexible de destrezas y habilidades), en la organización escolar e incluso en la configuración y funcionamiento de los sistemas educativos. Y segundo, porque las políticas privatizadoras sólo son posibles dentro de un marco legal aprobado desde una instancia política y gubernativa –son, pues, políticas públicas-, requieren el apoyo e intervención de los poderes públicos, y no ponen en cuestión la existencia del sistema educativo en sentido estricto o sistema escolar. No sólo no lo ponen en cuestión, sino que su existencia, como tal sistema, es una condición indispensable para la consecución de los objetivos de dichas políticas. Al igual que “la globalización ‘necesita’ de los Estados y éstos ‘necesitan’ sistemas educativos” (Dale, 2002, p. 87), también las políticas educativas neoliberales necesitan a ambos. Los necesitan hasta el punto de apropiarse de ellos, de patrimonializarlos y utilizarlos de un modo favorable a los intereses, a corto plazo, de las clases o grupos sociales que se benefician de dichas políticas al ver reducida su presión fiscal, recibir financiación pública directa o indirecta para sufragar sus gastos en educación, conferir un carácter asistencial a buena parte de la red escolar de titularidad pública, y limitar la comprehensividad, o escuela común, al mínimo de años posible. Lo que se aprecia en dichas políticas no es tanto el debilitamiento del Estado o de los sistemas educativos, cuanto un cambio en el papel desempeñado por los mismos en el juego de relaciones entre los diferentes grupos y clases sociales y, de un modo más específico, en los procesos de dominación, hegemonía y legitimación social. Un cambio históricamente apreciable cuando se compara, como recientemente ha hecho Manuel de Puelles (2002), el papel del Estado liberal en la formación de los sistemas educativos, del Estado del bienestar en la configuración de la educación como un derecho social, y del Estado neoliberal en el desmantelamiento de las políticas sociales anteriores y en la patrimonialización de lo público y de los sistemas educativos.

Otra cosa distinta sucede, podría decirse, cuando las funciones de socialización, formación y transmisión de conocimientos se asignan, cada vez con más amplitud e intensidad, a agencias, empresas o instancias privadas ajenas al sistema educativo formal. En este caso, cabría distinguir, como acertadamente han hecho Vincent, Lahire y Thin (1994), entre la institución escolar y la forma escolar. Su tesis es que, al contrario de lo que en ocasiones se mantiene, lo que está acaeciendo es una progresiva “escolarización” o “pedagogización” de aquellos ámbitos de socialización y formación ajenos al sistema educativo formal. La forma escolar de socialización, de relacionarse socialmente en una actividad de enseñanza y aprendizaje, configurada a partir de los siglos XVI y XVII y caracterizada por la codificación de una serie de saberes y prácticas, la escriturización y la sujeción de los profesores y alumnos a unas reglamentaciones impersonales, ha invadido, según estos autores, otros ámbitos de socialización, enseñanza y aprendizaje. Las actividades formativas a cargo de las familias ocupan cada vez más el tiempo no escolar. Estas actividades, organizadas por instituciones públicas o privadas, y dirigidas por especialistas, adoptan en su configuración formas escolares. Lo mismo sucede con las actividades de apoyo extraescolares, y con las de índole formativa llevadas a cabo desde el mundo empresarial. Las salidas al exterior de la escuela (visitas, excursiones, etc.) acaban materializándose en actividades típicamente escolares (informes, redacciones, respuestas por escrito a unas determinadas preguntas elaboradas de antemano, etc.). En síntesis, no están surgiendo nuevos modos de socialización y educación, sino que, antes al contrario, lo que está sucediendo es que las formas escolares han sido adoptadas por las agencias educativas no escolares como las únicas formas posibles y legítimas de configurar socialmente las actividades formativas. Este proceso expansivo de las formas escolares, y su condición hegemónica como modo de socialización dominante, junto a la propensión a hacer de cada instante un instante educativo y de cada actividad una actividad educativa, y al creciente reconocimiento social de las clasificaciones, jerarquizaciones y divisiones escolares, serían, en opinión de dichos autores, los elementos constitutivos de esa escolarización o academización que caracteriza a las sociedades postindustriales. No hay que confundir pues, dicen, institución escolar y forma escolar. Esta última no se circunscribe a la primera, sino que opera cada vez con más fuerza en otros ámbitos sociales

Los planteamientos anteriores dejan en el aire varias cuestiones. Por ejemplo, si dicha transferencia de las formas escolares a ámbitos no escolares supone o no cambios importantes en las mismas. O sea, si podemos, en tales casos, seguir hablando de formas escolares. O, por ejemplo, si no estamos también asistiendo a una progresiva adopción, por los sistemas educativos, de términos y categorías mercantiles, bancarias y empresariales de valoración y gestión. O, por último, si dicha tesis es asimismo aplicable a los cada vez más poderosos, por influyentes, ámbitos de socialización y formación generados en torno a la televisión, la publicidad, los videojuegos y el mundo de la música infantil y juvenil. Unos ámbitos que sí entran en competencia y se oponen, por antitéticos, a la institución y forma escolares.

Con independencia de ello, no está de más precisar, para responder a la pregunta inicial y a otras relacionadas con ella, de qué hablamos cuando utilizamos las expresiones sistema educativo o cultura escolar, y qué relación existe entre ambas o entre ellas y el cambio en la educación, las reformas educativas o las innovaciones. No sea que estemos, más que ante el fin de los sistemas educativos, ante una transformación más de los mismos e, incluso, ante el reforzamiento de algunas de sus características y funciones –por ejemplo, de los procesos de segmentación horizontal y vertical de los mismos- bajo el disfraz de una crisis encubierta, provocada y utilizada en provecho de determinados grupos sociales hegemónicos y privilegiados. De un modo u otro, este libro no pretende responder a la pregunta inicial. Su objetivo es otro. Sólo busca sentar las bases para plantear dicha pregunta de modo que pueda ser contestada. Para ello será necesario, primero, indagar acerca del origen, consolidación y articulación de los sistemas educativos, así como sobre su evolución, características, tendencias y fuerzas internas. Después, la atención se desplazará hacia la cultura o culturas escolares, las reformas y las innovaciones, es decir, hacia las continuidades y los cambios en educación. De este modo se mirarán, desde dentro y por dentro, tanto los sistemas educativos como las instituciones docentes y el mundo académico.



CAPÍTULO SEGUNDO

Los sistemas educativos

La génesis, configuración y consolidación de los sistemas educativos nacionales y de los sistemas educativos en un sentido estricto –una distinción que luego aclararé ha sido uno de las transformaciones más relevantes experimentadas en el mundo de la educación durante los dos últimos siglos en Europa y América, primero, y en algunos países de Asia y África, más tarde. No es un fenómeno, pues, específico de uno u otro país –aunque ofrezca sus peculiaridades nacionales y locales, o de un grupo de ellos –aunque haya países modelo a los que en un determinado momento otros han imitado o seguido, sino mundial. Se trata, en todo caso, de un proceso de larga duración cuyos primeros atisbos son ya observables en algunos países –Prusia, Francia, Portugal, Escocia, Inglaterra, Suecia, Imperio Austro-húngaro, Reino de Nápoles,.... a finales del siglo XVIII; que, con distinta fuerza, características y ritmos se configura en Europa y América a lo largo del siglo XIX, y que ya a finales de este último siglo y primeros del XX, así como durante este último, experimentará diversas crisis y reajustes con el fin, sobre todo, de hacer frente a la progresiva generalización de la enseñanza secundaria.

¿Qué queremos decir cuando empleamos las expresiones sistema educativo nacional y sistema educativo sin más adjetivos? ¿Qué implica el paso desde una situación en la que, como afirma Müller (1992, pp. 38-39) en relación con los países protestantes –pero que igual puede decirse de los católicos, las instituciones educativas se habían organizado “de forma individual y por separado por cada ciudad, aisladas unas de otras por completo y sin compartir ningún objetivo común”, a otra en la que “las diversas formas escolares o instituciones educativas” se conectaban entre sí como “partes interrelacionadas”, con sus “funciones definidas”, de un “sistema”? ¿Qué impulsó este doble proceso de “reorganización y clasificación de las instituciones ya existentes” (Ossenbach, 2002, p. 34) y de configuración de nuevas estructuras y, en algún caso, instituciones, en especial en la enseñanza secundaria? ¿Qué consecuencias tuvo?.

Un sistema, en principio, no es más que “un todo constituido por partes y por las relaciones entre las partes”. A ello habría que añadir el hecho de que en un sistema “las experiencias y acciones” de quienes lo integran se entienden y explican a partir de un marco común de referencias, una “red de significados” propios (Schriewer y Harney, 1992, p. 295) que, al disociar al sistema del mundo exterior, le confiere una cierta autonomía y una relativa capacidad para generar productos específicos. Todo ello, además, hace que los individuos que componen el sistema vean el mundo exterior, de una forma sesgada o simplificada, a partir de las referencias y significados que comparten. En este sentido, el sistema, en cuanto articulación de subsistemas e intereses de los individuos y grupos que lo integran, se convierte en una forma de ver el entorno del sistema y el sistema mismo, de entender la realidad y de reaccionar ante las demandas y requerimientos que proceden del exterior.

La formación de un sistema educativo no es algo instantáneo. Supone unos antecedentes o inicios –incluso intentos fallidos, una génesis más o menos dilatada en el tiempo según los países, y una fase, asimismo dilatada, de configuración y consolidación. Es decir, una serie de cambios durante un período de tiempo prolongado (Albisetti, 1992a, p. 302). No es, además, un proceso anónimo e inevitable, sino más o menos intencional, buscado, pero en el que se producen efectos no queridos e imprevistos de tal modo que los resultados, en un momento determinado, no suelen coincidir –e incluso a veces se oponen a los propósitos de quienes los promovieron.

Sistemas educativos nacionales

Los sistemas educativos nacionales implican la existencia de una red o conjunto de instituciones educativas de educación formal: a) diferenciadas por niveles o ciclos y relacionadas entre sí; b) gestionadas, supervisadas o controladas por agencias y agentes públicos; c) costeadas, al menos en parte, por alguna o algunas de las administraciones públicas; d) a cargo de profesores formados, seleccionados o supervisados por dichos agentes y retribuidos en todo o en parte con cargo a un presupuesto asimismo público; y e) que expiden unas certificaciones o credenciales reguladas, en cuanto a su valor formal y expedición, por los poderes públicos*.

Dicha caracterización engloba tanto aquellos sistemas organizados a partir de la acción de poderes públicos de ámbito estatal, regional o local (es decir, centralizados o descentralizados), como aquellos otros en los que el sector privado (un sector privado que cuenta con el apoyo directo o indirecto de los poderes públicos, y que actúa dentro de un marco legal determinado) posee un cierto peso y relevancia cuantitativa o cualitativa. Evita de este modo la confusión, bastante usual, entre sistema educativo nacional y sistema educativo estatal, entre un sistema educativo al servicio de la nación o país en cuestión y otro al servicio del Estado. Dos aspectos que no siempre coinciden y que incluso, a veces, se contraponen. Así sucería por ejemplo, como ha indicado Manuel de Puelles (1995, p. 59), en relación con el liberalismo gaditano promotor de un sistema nacional de educación, y el liberalismo doctrinario moderado, el verdadero configurador del sistema educativo español en los años 1834-1857, partidario de un sistema de educación al servicio formalmente del Estado y, de hecho, “de la clase política” que lo dirigía.

Elementos o aspectos básicos del proceso de configuración de dicho sistema nacional serían:



  • La consideración de la educación como un asunto de interés o competencia de los poderes públicos, como una cuestión más de su campo de acción e intereses.

  • El consiguiente desplazamiento hacia organismos públicos de funciones o tareas hasta entonces ejercidas, de modo no integrado o con un grado de sistematización débil, por instituciones eclesiásticas, societarias o privadas, y, correlativamente, un cierto control o inspección sobre los establecimientos educativos a cargo de grupos o individuos particulares a fin de asegurar su inserción en el sistema establecido.

  • La configuración de una administración –central y periférica en el caso del Estado de gestión, ejecución e inspección. Elementos de dicha configuración serían un presupuesto estable para el mantenimiento del sistema o red de instituciones, un boletín o publicación periódica para la difusión de la legislación, de las ideas en cada momento dominantes y de la gestión efectuada, y un sistema periódico de recogida de información cuantitativa y cualitativa sobre el estado y situación de dicha red.

  • La renovación e introducción desde los poderes públicos, mediante planes de estudio u otras regulaciones semejantes, de unos determinados contenidos, disciplinas, métodos y modos de organización escolar.

  • La profesionalización de los docentes del sector público mediante su selección, nombramiento y pago por organismos públicos, la creación de unos establecimientos específicos para su formación (academias, escuelas-modelo, escuelas normales), la exclusión legal de la docencia de quienes careciesen del título correspondiente, la dedicación exclusiva a la función docente, y la difusión, entre los profesores, de un ethos o conjunto de normas y valores acordes con su estatus social y profesional de agentes públicos o sociales y mediadores culturales.

  • La configuración de una red de establecimientos docentes con arreglo a criterios al menos en parte uniformes, pero a la vez diferenciada y jerarquizada internamente por sus planes de estudio y destinatarios, con la pretensión de alcanzar –o sea, encuadrar y clasificar al menos a toda la población infantil y adolescente. La estructura articulada, en la que se inserta dicha red, de niveles educativos, ciclos y etapas, con sus requisitos de entrada en cada uno de ellos y grados o títulos finales, constituye el sistema educativo en un sentido estricto.

Sistemas educativos y profesionalización docente

Tanto la génesis de la profesión docente, tal y como ésta se ha configurado en el mundo contemporáneo, como la del proceso de escolarización, son anteriores a la configuración de los sistemas educativos nacionales, es decir, a la consideración de la educación como un asunto de interés público que requiere la intervención de los poderes públicos y, en especial, del Estado.

Los pasos o etapas fundamentales del proceso de profesionalización docente han sido, primero, la dedicación a tiempo completo, o al menos como ocupación principal, a dicha tarea, y, después, la existencia de un soporte o marco legal sobre el ejercicio de la misma, la exigencia de una formación previa específica, especializada y prolongada, y la constitución de asociaciones profesionales. Todos estos aspectos aparecieron y se desarrollaron en la Edad Moderna –incluso algunos con anterioridad, sobre todo con la Reforma protestante, la Contrarreforma católica y la fundación de órdenes y congregaciones religiosas dedicadas exclusivamente a la enseñanza. La formación de los sistemas educativos nacionales reforzó dichos aspectos y modificó en parte su sentido y alcance. Sustituyó un cuerpo de enseñantes religioso, o bajo el control directo o indirecto de la Iglesia, por un cuerpo laico bajo el control de los poderes públicos, sin que ello implicara, en principio, un cambio fundamental en el conjunto de normas y valores que caracterizaban la profesión docente. Una profesión que en el nuevo sistema permanecía impregnada por el modelo clerical (Nóvoa, 1987, I, pp. 54-55 y 69). Al fin y al cabo, como ha señalado Ian Hunter (1998, pp. 114-115), el “sistema escolar moderno”, es el resultado de un “ensamblaje de dos ‘tecnologías diferentes de la existencia’: el Estado gubernamental y el ministerio cristiano”; su “genealogía” es “una forma de pastoralismo estatal”, un “híbrido burocrático-pastoral”.

¿Cuál fue el papel desempeñado por los poderes públicos y en especial por el Estado en el proceso de profesionalización docente? ¿De qué forma contribuyeron a conformar dicho proceso en uno u otro sentido?. Los poderes públicos establecieron el marco legal de la profesión: su formación, los requisitos de acceso (diplomas, edad, etc.) y las condiciones de trabajo (horario, retribución, categorías, estatus legal como funcionarios o asalariados, etc.). Sustituyeron un sistema de formación gremial, en el aula con o sin reuniones formativas periódicas (academias) para los candidatos a la docencia y nuevos maestros, o basado en el sistema de las escuelas-modelo, donde los maestros aprendían un nuevo método o modo de enseñanza en las mismas aulas en las que se aplicaba, por la formación en instituciones docentes –Escuelas Normales u otras instituciones similares creadas al efecto en las que se combinaba, en una relación nunca bien avenida, la formación en determinadas materias con la pedagógica y ambas, a su vez, con la práctica en unas escuelas anejas. Fijaron un sistema uniforme de formación, selección y nombramiento para quienes se incorporaran a la docencia pública. Al convertirles en servidores públicos, sentaron las bases para sustraerles de las influencias de la población del lugar donde trabajaban y de las Iglesias. Excluyeron legalmente de la actividad docente a quienes no poseyeran los requisitos exigidos para el ejercicio de la misma (es decir, atribuyeron a quienes sí los poseían el monopolio legal sobre un campo profesional concreto), y aseguraron a estos últimos, en ocasiones con carácter forzoso, una clientela. En aquellos países en los que llegaron a crearse cuerpos docentes estatales se les sometió a la disciplina y control estatal, aunque con una relativa autonomía e independencia en comparación con el resto de funcionarios públicos. Una autonomía e independencia exigidas por la misma tarea y reforzadas allí donde el asociacionismo docente se desarrolló antes y con más fuerza, lo que explica en parte las ambigüedades del estatuto de los docentes y facilita la formación de una cultura escolar propia.

La existencia, entre los profesores, de categorías más o menos relacionadas y articuladas ha sido una constante a lo largo de su historia. Diferentes denominaciones (leccionista, institutriz, profesor, maestro, catedrático, agregado, pasante, auxiliar, ayudante, adjunto, titular, numerario, no numerario, sustituto, contratado, interino, asociado, etc.) han reflejado divisiones, jerarquías, situaciones o la dedicación a una tarea, sector o actividad docente específica. La configuración de los sistemas educativos nacionales y de los sistemas escolares supuso el establecimiento de cuerpos o categorías por niveles (en ocasiones también por etapas o ciclos) y su profesionalización por disciplinas o materias de un determinado nivel educativo, sobre todo en las enseñanzas secundaria y superior, y, en la primaria, por grados o etapas (la aparición de maestros especialistas de algunas materias en este nivel es un hecho reciente). La articulación inicialmente dual de dichos sistemas, con una enseñanza primaria totalmente separada del bachillerato por sus objetivos, organización y formas de llevar la clase, propició la configuración de dos mundos divergentes, sin relación y con culturas académicas en muchos aspectos contrapuestas. Hasta tal punto contrapuestas que sus docentes recibían denominaciones diferentes: maestros en un caso y profesores o catedráticos en el otro. El fin del sistema dual y la introducción de la enseñanza integrada o comprehensiva, desde los 11 a los 14, 15 o 16 años, en la segunda mitad del siglo XX, supuso, por lo general, un conflicto entre ambas culturas y docentes que afectaba a la naturaleza o concepción que se tenía del nuevo nivel o etapa: bien, en unos casos, como una prolongación o ampliación de la escuela básica primaria, bien, en otros, como una antesala preparatoria del ciclo superior de la educación secundaria. Un conflicto agudizado en aquellos casos en los que, como ha indicado Prost (1990, pp. 46-47) en relación con Francia, ambos tipos de docentes tenían que trabajar juntos, por necesidades materiales o institucionales, en el mismo establecimiento o edificio, o colaborar para facilitar el tránsito de los alumnos de uno a otro nivel educativo.

Por otra parte, el establecimiento de divisiones y jerarquías en un mismo nivel educativo ha provocado disfunciones, tensiones y conflictos, en especial cuando dicha división se ha producido o se ha visto agudizada por el incremento, en dicho nivel, de la escolarización, por el consiguiente crecimiento del número de profesores, y por la resistencia de aquellos cuerpos o categorías más elevadas a ampliar de manera proporcional el número de sus componentes. La lógica –por humana resistencia del cuerpo de catedráticos del bachillerato tradicional a incrementar el número de sus miembros en proporción correlativa al crecimiento de los alumnos, en la España de los años 60 y 70 del siglo XX, fue por ejemplo el origen no sólo de la creación del cuerpo de profesores agregados de bachillerato (una estrategia diversificativa que permitía hacer frente a la avalancha de alumnos sin alterar fundamentalmente el carácter minoritario del cuerpo de catedráticos), sino también del elevado número de profesores interinos y contratados. La disfuncionalidad (en relación con la calidad de la enseñanza, no, como es obvio, de determinados intereses corporativos) que representa el hecho de que en el curso 1972-73 sólo el 23,3 % del profesorado de bachillerato poseyera la condición de numerario, y de que el 76,7 % restante fuera profesor interino, contratado o de materias especiales, se explica a partir tanto de motivaciones financieras inconfesables como del control que dicho cuerpo de catedráticos ejercía sobre el número de plazas ofertadas en las oposiciones y, sobre todo, sobre el porcentaje de plazas cubiertas*. Dicha resistencia a integrarse en un cuerpo único para todo el nivel educativo ha llegado incluso a dar un sesgo corporativo a determinadas políticas o reformas educativas. Así, la reforma recientemente planteada en España por el gobierno del Partido Popular aparece teñida, sesgada, por el destacado papel desempeñado en su elaboración por determinados profesores de educación secundaria que tienen reconocida la condición de catedráticos de este nivel educativo. Nada tiene de extraño, por ello, que uno de los elementos clave de dicha reforma sea la creación de un cuerpo de catedráticos de educación secundaria, integrado por quienes tuvieran reconocida dicha condición, un cuerpo al que, en los planes de reforma, se le reconoce cierta preeminencia y distinción académica sobre el resto de los profesores de educación secundaria.



Sistemas educativos y escolarización

Ambos sistemas, el nacional y el educativo en un sentido estricto, estuvieron estrechamente relacionados, en su estructura, expansión y crisis, con la intensidad, motivaciones y ritmos del proceso escolarizador, un proceso que reviste al menos dos facetas. Una de ellas, la más conocida, implica el progresivo paso de todos los niños, adolescentes y jóvenes por la institución escolar como medio de socialización, educación e instrucción. En un primer momento distingue, en cada nivel educativo, a los escolarizados de los no escolarizados. Una vez alcanzada la plena escolarización de un grupo de edad determinado, la distinción es el resultado de su duración en el tiempo y de la diversificación o segmentación horizontal en diferentes modalidades o formas de llevarse a cabo. Pero el proceso escolarizador implica también la extensión de los modos de enseñanza y aprendizaje escolares –descontextualizados o ajenos al aprendizaje in situ, realizados al modo escolar, con un título o diploma final a otros ámbitos sociales y, en especial, a otros aprendizajes no escolares tras el desplazamiento o desvalorización de estos últimos.

Los motivos que explican las características, intensidad y difusión del proceso de escolarización y, en parte, de dichos sistemas, no fueron los mismos en todos los países. El proselitismo ideológico, político o religioso, explica buena parte de la “revolución educativa” acaecida en los países protestantes y católicos en el siglo XVI o, ya en el siglo XX, en algunos de los países llamados socialistas como la URSS, Cuba o Nicaragua. En otros casos, dicho proselitismo ha estado unido a procesos de aculturación étnica o religiosa –auténticos genocidios culturales en ocasiones como en la España del siglo XVI en relación con los moriscos o, en otros países, en relación con la población indígena, de color o inmigrante.

La expansión de la escolarización se explica, asimismo, por el papel desempeñado por la escuela en la formación de una nación o Estado concretos. Cuando en 1772, Rousseau escribió sus Consideraciones sobre el gobierno de Polonia y su proyecto de reforma, aconsejó a los polacos que si querían constituir una nación libre de toda dominación extranjera, el “punto decisivo” era que la educación diera “a sus almas la fuerza nacional” y que dirigiera “de tal manera sus opiniones y sus gustos” que llegaran “a ser patriotas por inclinación, por pasión, por necesidad”. Según sus palabras,

“Al abrir los ojos un niño debe ver la patria, y hasta su muerte no debe ver otra cosa [....].

[.....] A los veinte años un polaco no debe ser otro hombre; debe ser un polaco. Quiero que, aprendiendo a leer, lea las cosas de su país; que a los diez años conozca todos sus productos; a los doce, todas las provincias, todas las carreteras, todas las ciudades; que a los quince conozca toda su historia, a los dieciséis todas las leyes; que no haya habido en toda Polonia una bella acción ni hombre ilustre alguno que no le llenen la memoria y el corazón y de los que no pueda dar cuenta al instante [....]. Sus enseñantes serán únicamente polacos” (Rousseau, 1988, pp. 68-69).



Abundan los ejemplos históricos de países que han seguido una estrategia en parte similar. Así, por ejemplo, la escuela estadounidense se planteó ya desde sus inicios, pero sobre todo en el siglo XIX, como el lugar o melting pot –el crisol donde se fundían los hijos de familias inmigrantes de diferentes culturas, lenguas y religiones para formar ciudadanos de una sola y única nación. De ahí la importancia concedida en la institución escolar estadounidense a determinados signos nacionales como la bandera, la imposición del inglés como lengua única y la oposición al adoctrinamiento confesional y a la introducción en el ámbito escolar de signos o elementos propios de una determinada confesión religiosa. O, en otros contextos, el destacado papel asignado, en dicha tarea, a disciplinas tales como la historia y la geografía. Circunstancias, en parte análogas, explican la relevancia otorgada a la institución escolar en los procesos de indigenización llevados a cabo en algunos países de África y Asia tras su descolonización. O, por paradójico que parezca, a que en alguno de ellos, como en Guinea-Bissau, se impusiera en la escuela el idioma del país colonizador –en este caso el portugués, frente a las propuestas de Paulo Freire a favor del idioma materno, con el fin de evitar los conflictos que hubiera planteado la imposición de uno de los muchos idiomas hablados por los diferentes grupos étnicos que integraban el nuevo Estado.

La estrecha relación entre la formación o fortalecimiento del poder estatal y el proceso escolarizador se hace asimismo patente cuando se advierte el supuesto o real papel desempeñado por este último en el éxito o fracaso bélico-militar de un país determinado o, simplemente, como causa supuesta o real de algún acontecimiento por el que un país considere que ha sufrido algún tipo de humillación o que ha sido superado por otro. La declaración legal de la obligatoriedad escolar efectuada por el gobierno prusiano en 1763 –la primera aprobada por un país europeo y la expansión de la escolarización y alfabetización en la Prusia del siglo XVIII, se explican, en buena parte, cuando se conectan con el objetivo político-militar de expansión territorial de la monarquía prusiana. Las vigorosas propuestas de Fichte, efectuadas en sus Discursos a la nación alemana, para establecer un nuevo sistema educativo alemán que ante todo produjera alemanes, y que constituyera el germen de la nueva nación alemana, se entienden mejor cuando se sabe que dichos discursos fueron pronunciados tras la derrota de Jena de 1806, en un Berlín donde todavía retumbaban las botas de los soldados del ejército napoleónico. Las reformas educativas y la expansión de la escolarización llevadas a cabo en la Francia de la III República –en especial las leyes de Jules Ferry de 1882 fueron en parte una respuesta a la derrota sufrida en 1870 por los ejércitos franceses frente a los alemanes. El llamado “desastre” de 1898 provocó en España una reacción que condujo a la creación, muchas veces pedida con anterioridad, del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, y a una serie de reformas efectuadas en los primeros años del siglo XX, tales como la creación de escuelas graduadas, la ampliación del currículum de la enseñanza primaria o el paso del pago de los haberes del magisterio primario desde los presupuestos municipales a los estatales. Detrás de la Education Act inglesa de 1870 hubo, como se verá, diversas motivaciones, pero la pobre imagen ofrecida por Inglaterra en el ámbito de la educación, de la ciencia y de la tecnología, en comparación con otros países, en la Exposición universal de París de 1867 constituyó un argumento en favor de la misma hábilmente utilizado por sus promotores. Por último, el lanzamiento del Sputnik soviético en 1957 produjo tal impacto en los Estados Unidos que reforzó el ya creciente intervencionismo federal en educación, mediante una serie de programas para la reforma y mejora del sistema educativo generados por la Defense Education Act de 1958, así como la expansión de la escolarización en la educación secundaria. En todos estos casos –y en otros que pudieran señalarse una derrota militar, el declive o pérdida de la supremacía industrial o científica o una crisis nacional, hicieron volver los ojos hacia el sistema educativo y promovieron reformas intervencionistas fortalecedoras del poder y papel de los poderes públicos, en especial del Estado, en los asuntos educativos, así como, según los casos, nuevos impulsos en los relacionados procesos de escolarización y sistematización.

No fueron éstas las únicas motivaciones que promovieron el proceso escolarizador. Durante el siglo XIX hubo otras dos, de índole político-ideológica, ampliamente argumentadas por los liberales reformistas y radicales: la necesaria y “adecuada” educación del ciudadano exigida por la extensión del derecho al voto, y la no menos necesaria y “adecuada” formación de la clase obrera frente a los intentos de los sindicatos y grupos revolucionarios de articular una red propia de centros culturales y formativos. La conexión entre alfabetización –es decir, escolarización y derecho al voto era tan patente para los liberales gaditanos que en el artículo 25 de la constitución de 1812 excluirían de dicho derecho a quienes no supieran leer y escribir a partir de 1830. Dicha disposición establecía en definitiva no la soberanía de la propiedad, como haría más tarde el liberalismo doctrinario al propugnar el sufragio censitario, sino la de la educación y la escuela. Lo que venía a decir era que el derecho al voto, el ejercicio de la ciudadanía, exigía la escolarización de todos los niños y adolescentes. Algo que los liberales whigs ingleses desde Lord Brougham hasta Kay-Shuttleworth, pasando por los utilitarios benthamitas y los radicales, como John Stuart Mill, expresaron en repetidas ocasiones. Incluso hasta hacerles decir, como haría este último en su autobiografía, que

“esperaba ansiosamente que el owenismo, el sansimonismo y todas las doctrinas contrarias a la propiedad pudieran extenderse entre las clases más pobres, no porque yo creyera ciertas estas doctrinas o deseara que se pusieran en práctica, sino para que las clases superiores pudieran llegar a ver que tenían más que temer de los pobres cuando eran ineducados que cuando estaban educados (Mill, 1921, 167-168).

Como ha dicho Brian Simon (1992, p. 153), “las medidas inglesas relativas a la educación popular en el siglo XIX estuvieron con frecuencia relacionadas específicamente con la extensión del sufragio”. Dado que dicha extensión era necesaria para que “las clases medias (burguesía) obtuvieran el control del Parlamento y derrocaran al gobierno de la aristocracia (o intereses de los hacendados)”, el único modo de asegurarse de que dicho voto iba a ir en la dirección que exigían sus intereses (los de las clases medias) era educando a las masas. De ahí que la extensión del derecho al voto a la clase media de las zonas industriales, aprobada en 1832, fuera seguida por una Education Bill de 1833 que concedía subvenciones estatales para las escuelas primarias, y que la Education Act de 1870, que implicaba un reforzamiento del intervencionismo público en la educación, mediante la creación de las juntas locales específicas (Local Educational Authorities), fuera la respuesta educativa a la extensión del sufragio efectuada en 1867 en favor de los artesanos y trabajadores especializados.

Diversas políticas escolarizadoras han sido, asimismo, consecuencia de políticas sociales y económicas más amplias. La génesis y difusión de las escuelas de párvulos, primero en Inglaterra a partir de 1816, y después en Francia –1826, Suiza y Bélgica 1827, Dinamarca e Italia –1828, Prusia y Holanda –1830, Portugal –1834, Suecia –1836, España 1838, Polonia –1839 y otros países europeos y americanos en el primer tercio del siglo XIX, fue la respuesta del reformismo filantrópico y social al fenómeno de la industrialización, al trabajo femenino asalariado en el hogar o fuera del mismo, y a la necesidad de “moralizar” e inculcar hábitos de disciplina y orden a los hijos de la clase obrera desde su más tierna infancia. Una respuesta pensada en principio para los niños y niñas de dicha clase social, que ampliaba por abajo, en sus primeros años y cursos, el proceso de escolarización, y que configuraba un nuevo nivel educativo con entidad propia, distinto en sus objetivos y organización de la enseñanza primaria. En otro contexto muy diferente, la política escolarizadora llevada a cabo en España en la segunda mitad de la década de los 60 y en los 70 del siglo XX, basada en la construcción de escuelas comarcales, con transporte y comedor, y el consiguiente cierre de cientos y cientos de escuelas rurales de un solo maestro o maestra, no fue sino una pieza más dentro de una política más amplia de desarrollo económico en la que el éxodo rural, el abandono de los pequeños núcleos de población y la emigración a las ciudades y al extranjero eran algunos de sus elementos fundamentales.

El reverso de las motivaciones e impulsos del proceso de escolarización han sido las resistencias al mismo. Dichas resistencias han tenido asimismo, según los países y momentos, causas muy diversas. Muchas de las críticas efectuadas en la España del Antiguo Régimen contra lo que se consideraba una excesiva proliferación de las escuelas de latinidad y gramática –aquellas que abrían las puertas de la clerecía, la docencia y la burocracia sostenían que dichas escuelas apartaban de otras ocupaciones consideradas más útiles, como la agricultura o el artesanado. El problema, en este caso, no radica en la veracidad o falsedad de lo argumentado, sino en que dichas críticas procedían, bien de quienes ya habían superado dichos estudios u otros similares, bien de quienes necesitaban mano de obra barata como aprendices, jornaleros, arrendatarios, criados, etc.. El temor a que un exceso de educación apartara a los vástagos de las clases media-baja y baja de aquellas tareas para las que estaban por su condición predestinados, ha sido uno de los argumentos más utilizados por determinados miembros de las clases altas para oponerse a la difusión del proceso escolarizador en todas sus modalidades. Un temor unido, sobre todo tras el despertar de las ideas socialistas y anarquistas en el siglo XIX, al recelo y al miedo a un posible autodidactismo o formación y lecturas no controladas de la clase obrera y baja, en otras palabras, a la utilización de la educación por dicha clase como una factor de formación societaria y concienciación social.

Pero no toda la oposición al proceso escolarizador ha procedido de las clases y grupos sociales acomodados. La libertad de enseñanza y descentralización educativa adoptadas en España durante el sexenio democrático, tras la revolución de octubre de 1868, fue aprovechada por muchos pequeños municipios de las algunas zonas rurales, sobre todo en Galicia y los Pirineos, para cerrar sus escuelas –un cierre que, según las estadísticas oficiales afectó al 8 % de las existentes en España y echar a los maestros, o para sustituirlos por personas sin formación o cualificación alguna dispuestas a desempeñar dicha tarea por una retribución inferior. La desescolarización fue la respuesta de dichos municipios a una institución –la escolar- que veían como un lujo inútil: una institución impuesta por el Estado, costosa y de escasa o nula utilidad inmediata. El mismo movimiento socialista tuvo en principio una actitud ambivalente ante la escolarización pública, y el anarquismo mostró siempre su oposición a una escuela pública, estatal o local, inclinándose por la creación de una red propia de escuelas racionalistas o libres.

En tiempos más recientes, el movimiento más teórico que real de la desescolarización, promovido por Ivan Illich en las décadas de los 60 y 70 del siglo XX, y el más real que teórico de la enseñanza en el hogar (education at home), auspiciado en las últimas décadas por algunos padres en Estados Unidos y unos pocos países de escolarización generalizada, como reacción frente a la misma y reivindicación de la soberanía educativa de los padres, constituyen asimismo formas de resistencia a un proceso social cada vez más difundido y hasta ahora poco cuestionado. Este último movimiento ofrece dos versiones, a veces coincidentes. En unos casos, se trata de padres cuyas ideas religiosas les hacen preferir la educación familiar a la proporcionada en las instituciones escolares públicas o privadas. En otros, de familias en las que los cónyuges poseen un alto nivel educativo y medios tecnológicos –Internet para poder suministrar una educación en el hogar que estiman de mayor calidad que la escolar. De un modo u otro, la relativa generalización de esta opción no escolarizadora, allí donde se ha producido, ha generado una cierta formalización de las actividades educativas (encuentros, revistas, páginas web, planificación conjunta de actividades formativas, padres que desempeñan el rol de profesores) a través de las asociaciones que agrupan y ponen en relación a quienes optan por ella. Asociaciones que, en su labor propagandística y justificadora de su opción en favor de la educación doméstica, no dudan en aludir, entre otras razones, a las “personas relevantes”, es decir, de las clases acomodadas, que en su día fueron “enseñadas por sus padres o por medio de un tutor en lugar de ir al colegio”, o al hecho de que dicha educación “evita el fracaso educativo y ciertas influencias negativas de la cultura juvenil” y “tiene como resultado un buen nivel de conocimientos académicos”*.

Por último, las políticas neoliberales y privatizadoras, abogan (en un contexto en el que las clases y grupos hegemónicos disponen de otras formas de control y proselitismo, así como de desmovilización social, menos costosas para sus bolsillos) por el desmantelamiento del Estado social o del bienestar y la reducción temporal de la escolarización universal y obligatoria. Como se dice en la ponencia “Ejes para una reforma” educativa, presentada en 1998 en un seminario celebrado en la Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales (FAES), laboratorio de ideas del Partido Popular, uno de dichos ejes es la reducción de la escolaridad obligatoria desde los seis a los doce o, a lo sumo, catorce años, y, la sustitución de la escolarización universal y obligatoria “por la acreditación de los conocimientos y de los hábitos de socialización que se establezcan como objetivos de ese período de educación básica” (Martínez López-Muñiz, 2001, p. 332). Es decir, de unos conocimientos y hábitos adquiridos fuera del espacio escolar, en otros espacios sociales.

Sistemas educativos y factores políticos (el caso español)

Fueran cuales fueran las motivaciones del proceso escolarizador, el hecho es que el paralelo proceso de configuración de ambos sistemas educativos, y en especial –pero no sólo de los sistemas públicos o nacionales de educación, estuvo condicionado en todos los países en los que dicho proceso se produjo, no sólo por factores económicos y sociales, sino también políticos y, más en concreto, por la formación del Estado. Incluso en aquellos países en los que dicho sistema estuvo en buena parte gestionado por autoridades u organismos locales. Como ha señalado Manuel de Puelles (1995, p. 38), comentando la obra de Andy Green, Education and State Formation. The Rise of Educational Systems in England, France and the USA (London, The MacMillan Press, 1990), es éste un doble proceso interactivo en el que “la existencia de diferentes procesos de formación del Estado [....] explica el diferente desarrollo de los sistemas educativos nacionales” y, a su vez, “el diferente desarrollo de los sistemas educativos europeos es uno de los factores importantes a tener en cuenta a la hora de esclarecer el desigual desarrollo de los Estados modernos europeos”. Para esclarecer esta interacción entre Estado, o poderes públicos, y sistema educativo analizaré, con algunas referencias comparativas a otros países, el caso español.

Uno de los rasgos característicos de la educación en la España de finales del siglo XVIII y primeros años del XIX es la inexistencia de un sistema educativo tal y como éste se configuraría a mediados del siglo XIX y ha perdurado, con diversos cambios, hasta nuestros días. Ello no extraña si se tiene en cuenta que, como se ha dicho, la creación de dichos sistemas educativos es un proceso que, con mayor o menor fuerza y con una u otras características, se inicia en unos pocos países justamente en dichos años, consolidándose a distinto ritmo y modo a lo largo del siglo XIX.

Algo asimismo consustancial a la política ilustrada española de las tres últimas décadas del siglo XVIII es la ausencia, en el ámbito de la educación, de una acción estatal más o menos coherente, decidida y sistemática al estilo no ya de la llevada a cabo, por ejemplo, en la Prusia de Federico el Grande o en otros Estados alemanes, sino de la ideada y aplicada por el Marqués de Pombal en Portugal y por José II en Austria, es decir, en otros países católicos. Dicha ausencia es consecuencia, a su vez, de la débil presencia en la Ilustración española, y en la política gubernamental, de la idea de que la educación era un asunto de interés nacional que requería la intervención de los poderes públicos y, en especial, del Estado. Una idea sólo presente, de un modo claro y consecuente, en unos pocos ilustrados como Pascual Vallejo, Joaquín Traggia o Cabarrús.



La ausencia, entre los políticos ilustrados, de una concepción nacional-estatal de la educación, y la paralela debilidad estructural e institucional de los poderes públicos en relación con dicho asunto, explica, asimismo,

  • Que las reformas emprendidas estuvieran ligadas, desde sus orígenes y en su desarrollo, a un personaje o agente circunstancial (Pérez Bayer para los colegios mayores, Mayans para la universidad, Olavide y Tavira para las universidades de Sevilla y Salamanca, respectivamente).

  • Que afectaran, por separado, a establecimientos concretos (Reales Estudios de San Isidro, Real Instituto Asturiano) careciendo de una perspectiva global que implicara la integración de los diferentes establecimientos docentes en una estructura de niveles educativos básicos (enseñanzas primaria, secundaria y superior, enseñanzas técnicas y especiales) conectados entre sí.

  • Que se buscara más la promoción y el fomento que la acción directa del Estado o corporaciones municipales.

  • Que los recursos afectados procedieran, en general, de impuestos indirectos sobre el consumo o detracciones ocasionales y específicas sobre determinadas rentas, aportaciones familiares, bienes municipales o de los mismos establecimientos docentes, temporalidades de los jesuitas expulsos, y, en último término, de las aportaciones voluntarias de la nobleza, el clero y las clases acomodadas, bien de modo particular, bien a través de corporaciones concretas tales como las sociedades económicas o las juntas de caridad. Que, por tanto, se tratara de recursos de asignación específica y temporal, en ocasiones no realizables, sin que en ningún momento llegara a existir un presupuesto estatal de educación (el primero, al menos sobre el papel, sería el elaborado por la Dirección General de Estudios en 1822 durante el trienio constitucional), o un impuesto o asignación comprometida de modo general para tales fines (como en el caso de las reformas pombalinas en Portugal, o como proponía Floridablanca en su Instrucción reservada de 1787), o sea, unas bases financieras estables y homogéneas en las que asentar las reformas.

  • Que la administración estatal del Antiguo Régimen se mostrara incapaz de obtener datos e información sobre el número, estado situación y rentas de las escuelas de latinidad existentes en el país en 1763, 1767, 1772, 1776 y 1777, y en 1790 sobre las escuelas y la enseñanza de las primeras letras. En otras palabras, que careciera de una estructura y de agentes territoriales y centrales propios para llevar a cabo esta tarea previa a cualquier reforma.

  • Que las reformas, en suma, produzcan una impresión general de dispersión e intermitencias, de avances y retrocesos, de fuerte contraste entre lo propuesto y lo llevado a cabo.

Además, como se ha dicho, de que dichas reformas contaran, como pieza fundamental, con las aportaciones de la nobleza, del clero y de las clases acomodadas, y con determinadas rentas eclesiásticas, en muchas de ellas (en especial en las relativas a la educación del pueblo llano y la enseñanza de la agricultura y las primeras letras) se proponía la utilización, como agentes responsables de su aplicación, del clero secular e incluso regular. Pueden señalarse excepciones a este criterio, como la de Cabarrús con su propuesta de una educación nacional, pública y laica, o incluso matices, pero, como ha mostrado Jéan-René Aymes (1986), tanto Arroyal como Floridablanca, Campomanes, Jovellanos, Sarmiento y el Olavide de El Evangelio en triunfo, reservaban un papel fundamental al clero –y a sus edificios y rentas en sus programas de reforma. A estos nombres podían añadirse los ya citados de Vallejo y Traggia, o alguna obra no incluida en su análisis por Jéan-René Aymes, como el Discurso sobre los labradores españoles de Campomanes. Pero es en el título del epígrafe XXVI de la Instrucción reservada de Floridablanca, de 1787, donde mejor se resume esta cuestión: “Necesidad de que el clero sea ilustrado”. Necesidad inexcusable e imperiosa. Sólo de ese modo se dispondría de un agente menos gravoso para el erario público –sostenido con rentas eclesiásticas y de una red institucional consolidada de parroquias, ermitas y conventos, es decir, de edificios, recursos y personas. En definitiva las propuestas ilustradas de reforma y mejora educativa precisaban, para llevarse a cabo, bien la configuración de una administración estatal con sus agentes periféricos, responsable de su ejecución, con la consiguiente supresión o reducción del clero regular y desamortización eclesiástica de sus bienes –como posteriormente harían los primeros gobiernos liberales, algo que quedaba fuera de sus planteamientos y posibilidades, bien la constitución de una Iglesia nacional con un clero formado y al servicio de la política gubernamental. De un modo u otro ello implicaba la configuración de un sistema educativo nacional. En otro caso estaban abocadas al fracaso.

Si se analiza en el caso español la génesis del sistema educativo nacional se aprecia que, tras los fracasados intentos de 1812-1814 y 1820-1823, sería en el período 1834-1857, es decir, entre los inicios de la revolución liberal y la culminación legal del proceso –la ley Moyano de 1857, cuando se produjeron los acontecimientos que caracterizan, tal y como lo hemos descrito, un proceso de este tipo. Así, en 1834 se creaban las comisiones provinciales, de partido y de pueblo de instrucción primaria, dependientes del Ministerio de Fomento o de lo Interior que había sido establecido en 1832; en 1846 la Dirección General de Instrucción Pública, en el seno de dicho ministerio, que sería el antecedente del ministerio del mismo nombre creado en 1900; y en 1849 el cuerpo de inspectores de enseñanza primaria. Como órgano de comunicación e información educativa aparecería asimismo, en 1841, el Boletín Oficial de Instrucción Pública. En el ámbito de la estadística escolar habría que esperar a 1846, tras los fracasados intentos de 1835, 1836 y 1840-1842, para disponer de datos e información medianamente fiables. En 1839 se crearía la primera Escuela Normal para la formación de los maestros de enseñanza primaria, a la que seguirían, hasta 1845, otras 41 más establecidas en las capitales de provincia, y en 1846 la Escuela Normal de Filosofía para la formación de profesores de segunda enseñanza, por desgracia suprimida en 1852. La primera escuela de párvulos, un nuevo nivel educativo con escaso desarrollo posterior, sería creada en 1838, y el primer Instituto de la también recién configurada segunda enseñanza en 1835. En 1868 el país contaba con 66 Institutos de los que 59 habían sido creados entre 1835 y 1849 y un poco más de la mitad –36 como consecuencia del plan de estudios de 1845, obra de Gil de Zárate, por entonces jefe de la Sección de Instrucción Pública del Ministerio de lo Interior y en 1846 primer director general de instrucción pública, y de sus colaboradores Revilla y Guillén. Por otra parte, los sucesivos planes de estudio de 1836, 1845, 1847, 1849, 1850, 1852 y 1857 regularon la estructura del nuevo sistema educativo y establecieron los contenidos y organización de la enseñanza media y universitaria, mientras que una ley y su reglamento de 1838, en cuya elaboración intervendría Pablo Montesino –uno de los más destacados ideólogos e impulsores del nuevo sistema, regulaban dichos aspectos en la enseñanza primaria. La ley Moyano de 1857, culminación del proceso, usualmente considerada como la ley fundadora del sistema educativo español, sólo vendría a consolidar legal y formalmente las reformas anteriores.

Para que tales hechos se produjeran fue necesario previamente, tras la muerte de Fernando VII acaecida en 1833, que tuviera lugar una fase de normalización política con la amnistía y vuelta de los liberales exiliados, unas reformas político-administrativas –el reforzamiento del recién creado Ministerio de Fomento, la división del país en provincias y el establecimiento de las diputaciones provinciales y, sobre todo, la desamortización eclesiástica, a partir de 1836, que facilitó en parte el sostenimiento financiero y material de los nuevos Institutos de segunda enseñanza y de las Escuelas Normales mediante la adscripción a los mismos de unos pocos edificios, propiedades y rentas de los conventos desamortizados.

Todo lo descrito, realizado en buena parte bajo los principios de secularización, uniformidad y centralización, tal y como serían expresados por Gil de Zárate en su libro De la instrucción pública en España, editado en 1855, puede producir en el lector una impresión de consistencia y fuerza en lo que se refiere a la formación del sistema educativo nacional en España. Un análisis más detallado muestra sin embargo su debilidad y relativo retraso, no tanto legal como de hecho, en comparación con otros países como Francia –nuestro teórico modelo administrativo y educativo, Alemania, Inglaterra o Estados Unidos, así como su posición en general ligeramente adelantada en relación, como ha destacado Gabriela Ossenbach (2001), con los países iberoamericanos.

Dicha debilidad puede apreciarse en diversos aspectos significativos. Uno de ellos sería el retraso o no establecimiento de las comisiones provinciales y locales de instrucción primaria creadas legalmente en 1834. Quince años más tarde, en 1849, muchas comisiones locales, en especial en los pequeños núcleos de población de las zonas rurales, no se habían constituido o, caso de haberlo hecho, no se reunían nunca. Algunas comisiones provinciales se reunían de forma episódica. La guerra carlista, la inestabilidad política y la oposición clerical al nuevo régimen liberal dificultaron y retrasaron en algunas provincias –Cataluña, Castellón, País Vasco el funcionamiento de los nuevos organismos periféricos de la incipiente administración educativa. De hecho ésta careció de agentes territoriales específicos hasta la creación del cuerpo de inspectores de enseñanza primaria en 1849 y, aun entonces, su escaso número –un solo inspector por provincia en relación con las funciones atribuidas, y las dificultades que ofrecía su desplazamiento y visita a todas las escuelas de la provincia correspondiente, hicieron que la realidad contrastara, una vez más, con las expectativas depositadas en este cuerpo. Un cuerpo creado a imagen y semejanza del establecido en Francia catorce años antes, en 1835, donde, a diferencia de lo sucedido en España, ya se le había asignado en 1837 un cuerpo de subinspectores con el fin de colaborar en la realización de las tareas que se le habían encomendado.

La carencia de información fiable y completa sobre el estado y situación de la educación es, sin duda, uno de los aspectos donde mejor se aprecia la debilidad comparativa del sistema educativo establecido por el nuevo régimen liberal en España. Si la información significa poder, y el poder se manifiesta y hace visible allí donde se pregunta e inquiere, es decir, en aquellos ámbitos de la vida social en los que se considera necesario intervenir y, por tanto, conocer y estar informado para actuar, uno no puede menos que limitarse a consignar la debilidad, en este punto, de la administración educativa liberal. Basta, por ejemplo, leer las anuales Minutes del Committee of Council on Education londinense, de las que la primera aparecería en 1840, los informes asimismo anuales del Board of Education del Estado de Massachussetts, elaborados por su secretario, Horace Mann, desde 1837 a 1848, o los de cualquiera de los secretarios de otras juntas estatales estadounidenses de la primera mitad el siglo XIX –y de la segunda o de los primeros decenios del siglo XX, para percibir el contraste entre el detalle de sus datos cuantitativos o la abundancia de consideraciones críticas y propuestas de reforma que contienen, y las incompletas y poco fiables estadísticas educativas de la España de la primera mitad del siglo XIX o la ausencia en las mismas de análisis cualitativos.

Ya desde sus inicios, en 1813, 1820 y 1821, el régimen liberal había intentado conocer en España, sin mucho éxito, la situación educativa del país. Tras la última estadística educativa del Antiguo Régimen, la de 1830-31, realizada en los últimos años del reinado de Fernando VII, la nueva administración liberal no estuvo en condiciones de ofrecer una estadística similar –puramente cuantitativa y limitada a una pequeña serie de datos básicos hasta mediados del siglo XIX. Las estadísticas de 1835, 1836 y 1840-42 no se completaron y los datos reunidos son escasamente fiables. Habría que esperar a 1858 para que dicha administración, tras los ensayos imperfectos de 1846, 1848 y 1850, editara la estadística, esta vez rigurosa, completa y más detallada, del quinquenio 1850-55 inaugurando las series estadísticas quinquenales desgraciadamente interrumpidas en 1885 (Guereña y Viñao, 1996). De ahí que, en contraste con el caso francés donde ya se dispone de información cuantitativa sobre el proceso de alfabetización desde 1830 y sobre la escolarización en la enseñanza primaria desde la década 1810-20 (aunque sólo a partir de 1833 se considere fiable), y en la secundaria desde 1820, estos mismos datos no se hallan disponibles, en España, hasta 1860 para la alfabetización –los datos de 1841 son sólo globales, para todo el país y la escolarización en secundaria, y hasta el período 1846-1855 para la enseñanza primaria.

La interrupción en 1885 de las estadísticas quinquenales iniciadas en 1850, sería una muestra más de la debilidad y desinterés estatal por la educación en unos años en los que la mayoría de los Estados europeos habían regularizado ya la producción de estadísticas educativas. De nuevo habría que esperar a 1903 para que se llevara a cabo un nuevo censo escolar limitado a las escuelas públicas. Sólo en 1906, tras el atentado de Mateo Morral, bibliotecario de la Escuela Moderna de Barcelona, contra Alfonso XIII, el recién creado Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes decidiría llevar a cabo un censo de las escuelas privadas existentes con el fin controlar y clausurar las de ideología librepensadora o anarquista, es decir, para la represión y persecución de las mismas. Nada ilustra mejor la debilidad de la administración educativa estatal, y su ignorancia de la realidad educativa del país, que las palabras pronunciadas en el Parlamento, en diciembre de 1906, por el titular de dicho Ministerio:

“La idea que presidió para la redacción de la Real Orden de Agosto [....] no era otra que sacar a la luz todos los establecimientos docentes que, con un carácter laico, con un carácter neutral diría yo, y no laico, con un carácter neutral o con carácter religioso, se habían abierto sin autorización de nadie [....]

[....] Gracias a aquella modesta obra ministerial salieron a la luz un sinnúmero, miles, y la estadística la tengo aquí, miles de establecimientos de todas clases que estaban hacía tiempo abiertos y dedicados a la enseñanza, sin que el Poder público tuviera la menor noticia, ni de los fundadores, ni de los programas, ni del profesorado, ni de su constitución, ni de su orientación en la labor docente” (Guereña y Viñao,1996, p. 242).



Si los requerimientos de información y la publicación periódica de los correspondientes informes pueden tomarse como un buen indicador del grado de control y visibilidad del poder público en relación con un ámbito social concreto, la construcción de edificios específicos para la realización de aquellas tareas en las que dicho poder se manifiesta directamente, constituye otro buen indicador, más visible, del nivel de consolidación de dicho poder, así como de su autonomía y de la relevancia concedida a su intervención en un ámbito determinado. Si la “educación pública”, como había dicho Agustín Argüelles en el discurso preliminar de la Constitución de Cádiz, debía ser un asunto nacional y uno de los “primeros cuidados” de los representantes del pueblo, dicha apropiación de este campo de acción por el poder público estatal o local debía hacerse ostentóreamente visible mediante edificios que fueran los nuevos templos de la nación los “templos patrióticos” de que hablara el conde de Cabarrús en sus Cartas sobre los obstáculos que la naturaleza, la opinión y las leyes oponen a la felicidad pública, escritas en 1792, y que mostraran de forma material, en su diseño y emplazamiento, su condición de tales. De hecho, las exposiciones universales del siglo XIX convirtieron las salas destinadas a mostrar los avances educativos de cada país en un muestrario de edificios, mobiliario y material escolares.

En lo que a los edificios se refiere, los primeros libros sobre el particular, tras el de Joseph Lancaster publicado en 1811 con el título de Hints and Directions for Building, Fitting up, and Arranging School-rooms on the British System of Education, aparecerían en Inglaterra, Estados Unidos y Francia en los años 20, 30 y 40 del siglo XIX. En cuanto a las publicaciones oficiales o relacionadas con la administración pública, Horace Mann en su primer informe anual de 1838, como secretario del Board of Education de Massachussetts, incluía en un anexo un informe especial sobre edificios escolares, y en 1848 Henry Barnard, por entonces Commissioner para las escuelas públicas de Rhode Island, publicaría su monumental School Architecture or Contributions to the Improvements of the School-Houses, una obra que en 1854 había ya alcanzado su sexta edición, a la que seguirían, en 1851, Practical Illustrations of the Principles of School Architecture y, en 1868, School Architecture: Plans for Graded Schools. La inclusión de planos de edificios de nueva planta en las ya citadas Minutes del Committee of Council of Education londinense, o en los informes anuales de las administraciones educativas estatales en Estados Unidos, contrastan asimismo con la casi total ausencia de referencias al tema en la literatura pedagógica e informes oficiales de la España del siglo XIX. Los dos primeros libros sobre el particular publicados en España serían obra de dos arquitectos, Francisco Jareño y Alarcón y Enrique María Repullés y Vargas, y aparecerían respectivamente en 1871 y 1878. Asimismo, si Francia y Bélgica contaban ya desde 1850 y 1852, respectivamente, con una reglamentación específica sobre el emplazamiento y construcción de los edificios escolares, habría que esperar a 1905, tras el fracasado intento de 1869, para encontrar en España una disposición similar. El que los primeros Institutos de segunda enseñanza y Escuelas Normales se ubicaran por lo general en edificios eclesiásticos desamortizados o universitarios puede explicar este desinterés por el tema en lo que a la segunda enseñanza y las Escuelas Normales se refiere, pero también puede entenderse como un síntoma de la incapacidad de los poderes públicos estatal y provinciales para construir edificios de nueva planta que sirvieran de símbolo y expresión material del nuevo sistema educativo. Sólo así se explica, por ejemplo, que hasta 1900 no se pusiera, gracias a iniciativa municipal, la primera piedra, en Cartagena, del primer edificio construido en España para albergar una escuela graduada cuando dicha organización escolar contaba ya con edificios específicamente construidos para ella desde 1847 en Estados Unidos y desde 1872 en Inglaterra. O que hasta 1912 no se publicaran, por la administración educativa estatal, los primeros modelos oficiales para la construcción de escuelas, y que no se creara hasta 1920, en el Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, una Oficina Técnica de Construcción de Escuelas. O, por último, que en 1935, treinta años después de la introducción en España de la escuela graduada, sólo el 17 % de las unidades escolares pertenecieran a este tipo de escuela.

La debilidad comparativa del Estado liberal configurado en la España de mediados del siglo XIX y, en especial, del sistema educativo generado por el mismo no pueden explicarse a partir de un solo factor o causa. La situación heredada no era, desde luego, la más propicia. En 1831 los niveles de escolarización alcanzaban, tras el descenso provocado por la guerra de la Independencia, los del año 1797 (Guereña y Viñao, 1996, pp. 100-101). La guerra supuso el cierre y en algunos casos la desaparición o ruina de la práctica totalidad de las instituciones educativas. El exilio afrancesado y el liberal afectaron a los intelectuales, escritores, científicos y profesores más abiertos a las ideas revolucionarias y reformistas. La depuración del profesorado y del magisterio llevada a cabo tras el trienio constitucional (1820-1823) abortó cualquier conato de renovación, reforma o introducción de las ideas, métodos e instituciones educativas que en aquel momento estaban difundiéndose en Europa tales como la enseñanza mutua, el método pestalozziano, las escuelas de párvulos o las Escuelas Normales. La situación de partida era pues muy deficitaria.

El hecho de que desde 1831 a 1855 se duplicara el número de alumnos asistentes a las escuelas de enseñanza primaria elevando la tasa de escolarización de la población de 6 a 13 años del 24,7 % al 40,6 %, explica que, incluso desde posiciones ideológicamente cercanas al incipiente socialismo, se dijera, hacia 1860, que la creación de las Escuelas Normales y el incremento del número de escuelas habían sido, en el ámbito de la instrucción primaria, “la gran obra de la revolución” (Garrido, 1865-67, II, p. 1170). Este esfuerzo escolarizador, que prueba la relativa eficacia del nuevo sistema implantado, era no obstante insuficiente para situar el país al nivel de los países del Norte y Centro de Europa. La desfavorable situación de partida, junto con las debilidades de dicho sistema y la contrarrevolución ya en marcha cuando las anteriores palabras fueron escritas, no hicieron posible la continuidad del impulso innovador de los primeros años tras el advenimiento del régimen liberal. La guerra civil y el carlismo foralista dificultaron en un principio la consolidación en el país del nuevo sistema educativo. La derrota militar del carlismo constituiría el objetivo político prioritario ante el que cualquier otro –el educativo entre ellos quedaba en un segundo plano. La política educativa excesivamente centralista y uniforme –siguiendo el modelo francés de los años 40 del siglo XIX, hizo que buena parte de la burguesía periférica siguiera manteniendo o creara sus instituciones educativas propias –las Juntas de comercio al margen del sistema que se estaba estableciendo, o que determinadas poblaciones con cierta tradición histórico-educativa se opusieran al nuevo sistema al ver suprimidos sus establecimientos docentes en provecho de otros nuevos que se establecían en la capital de la provincia.

Todo ello puede ser cierto, pero la causa fundamental de la debilidad del Estado liberal, y del sistema educativo por él creado, fue su contemporización y alianza, tras el enfrentamiento inicial, con la Iglesia católica, la institución clave en el semiarticulado y diversificado modo anterior de organizar la enseñanza. Que de ello fueron conscientes algunos cualificados espectadores contemporáneos de lo que estaba sucediendo, lo muestran dos citas. La primera de ellas, ya casi clásica en la historia de la educación española, corresponde a las palabras finales de un artículo –Education in Spain- de Blanco White publicadas en 1831 en la revista The Quarterly Journal of Education:

“El sistema de educación en España tiende pues a ensanchar, año tras año, la brecha que ya divide al país en dos partes completamente irreconciliables [....]. Si cualquiera de estos dos bandos tuviera suficiente poder para subyugar al otro, la fiebre intelectual del país sería menos violenta y cabría esperar alguna crisis en fecha no muy lejana; pero ni la Iglesia ni los liberales (pues tales son, en realidad, los dos bandos que se enfrentan) tienen la más remota posibilidad de desarmar al adversario. La contienda continuará, desgraciadamente, por tiempo indefinido, durante el cual los dos sistemas rivales de educación que existen en ese país proseguirán la tarea de convertir a una mitad de la población en extraña, extranjera y enemiga de la otra” (Blanco White, 2002, p. 283).

La segunda cita fue escrita hacia 1855 y corresponde a Gil de Zárate, primer Director general de Instrucción Pública y autor en buena parte del plan de estudios de 1845 y de algunas de las reformas educativas liberales:

“Porque, digámoslo de una vez, la cuestión de enseñanza es cuestión de poder: el que enseña, domina; puesto que enseñar es formar hombres, y hombres amoldados a las miras del que los adoctrina. Entregar la enseñanza al clero, es querer que se formen hombres para el clero y no para el Estado [.....] es en suma hacer soberano al que no debe serlo [....].

La cuestión, ya lo he dicho, es cuestión de poder. Trátase de quien ha de dominar a la sociedad: el gobierno o el clero” (Gil de Zárate, 1855, I, pp. 117, 118 y 146).

La configuración de un sistema educativo nacional impulsado desde los poderes públicos, en especial desde el Estado, implicaba el enfrentamiento con la Iglesia católica. La fortaleza del primero suponía el debilitamiento de esta última, y viceversa. No había ni habría manera de compatibilizar dos procesos contrapuestos, salvo en un Estado totalitario de signo nacional-católico como sucedería durante la dictadura franquista. Se ha hablado, y es cierto, de la debilidad de la clase media española del siglo XIX para implantar un sistema educativo de características y niveles semejantes a los de los países más desarrollados. “Un Estado débil, una clase media debilitada políticamente y una clase hegemónica [aristocracia, jerarquía eclesiástica, burguesía comercial y financiera, altos mandos civiles y militares, clase política, terratenientes, caciques locales] poco interesada en la educación explican, [....], un desarrollo anómalo del sistema educativo liberal, lo que se hará sentir a lo largo del siglo XIX, y gran parte del XX” (Puelles, 1995, p. 61). Todo ello es cierto, pero exige profundizar más en el papel crucial desempeñado en este hecho por la Iglesia católica como institución política e ideológica, como el mismo Puelles ha hecho en otros trabajos posteriores (Puelles, 2002). Una de las características diferenciales del liberalismo español, frente al de los países más avanzados, sería no el repliegue ideológico hacia el mesocratismo, el sufragio censitario o el conservadurismo moderado de buena parte del mismo, sino el repliegue o estancamiento en el proceso secularizador y en el impulso de expansión educativa que se aprecia sobre todo a partir de 1850. Una vez alcanzado el poder, y efectuadas algunas reformas revolucionarias –en especial, la desamortización había llegado el tiempo de la moderación y el orden. El sistema educativo sería diseñado según los esquemas e intereses de esas clases altas enriquecidas con la desamortización, el crecimiento urbano, la especulación financiera y las obras públicas. De ahí que, en el contexto de un proceso de desmantelamiento de los iniciales fervores revolucionarios, tras una serie de disposiciones de índole moderada aprobadas en los años 1845 a 1848 –leyes de culto y clero, ayuntamientos y electoral, reforma tributaria y código penal, tras la implantación del sufragio censitario, la supresión de la milicia nacional, y la creación de la guardia civil, se optara más por los medios tradicionales de control social –ley y orden, policía y justicia, Iglesia católica que por el recurso a la educación como instrumento de moralización, adoctrinamiento y disciplina de las clases trabajadoras. El resultado final sería un sistema educativo débil e insuficiente, aunque a algunos les pareciera excesivo lo realizado.

El nuevo orden político, y con él el nuevo sistema educativo, necesitaba ser bendecido y santificado. En especial, tras los fenómenos revolucionarios europeos de 1848. El concordato de 1851 se encargaría de ello. Con el concordato la Iglesia, en un momento de contrarreforma educativa –planes de 1850 y 1852, reconocimiento de los Seminarios como establecimientos de enseñanza secundaria, pase de las cuestiones educativas al Ministerio de Gracia y Justicia, freno del proceso de creación de Institutos, intentos de supresión o reducción de las Escuelas Normales, supresión de la Dirección General de Instrucción Pública, y tras el restablecimiento en 1848 de las relaciones diplomáticas con el Vaticano, consideraba la desamortización un hecho consumado, para tranquilidad de los nuevos propietarios de los bienes recién adquiridos. A cambio establecía las bases que aseguraban a la Iglesia la subsistencia parcial a costa del presupuesto estatal y una posición social y económica privilegiada. Por lo que respecta al ámbito educativo, reconocía el control eclesiástico sobre la definición de la ortodoxia religiosa de cualquier enseñanza, así como el derecho de inspección correspondiente sobre toda ella. La alianza entre el moderantismo, las nuevas clases medias altas enriquecidas con el nuevo orden liberal y la Iglesia católica, en interés de ambas partes, estaba sellada. La posterior expansión de los colegios de órdenes y congregaciones religiosas durante la Restauración monárquica, en la segunda mitad del siglo XIX, y sobre todo en las primeras décadas del siglo XX tras la leyes anticongregacionistas francesas de Waldeck-Rousseau (1901) y Combes (1902), fortalecería dicha alianza al precio de crear, dentro del sistema nacional de educación, un subsistema independiente y privilegiado por los poderes públicos y las clases alta y media-alta, que minaba los fundamentos y la expansión de dicho sistema. Un subsistema que, además, tendía a situarse al margen del marco legal general y a buscar una posición privilegiada dentro del mismo. De este modo no sólo se configuraba un subsistema educativo a la medida de las necesidades e intereses de dichas clases sociales, sino que también se remodelaba el conjunto del sistema en el seno del cual aquél se afirmaba como el modelo a imitar y seguir. Es decir, como el subsistema que con el tiempo, con una relativa modernización y acomodación a las características de una sociedad cada vez más secularizada, llevada a cabo en las primeras décadas del siglo XX y tras el concilio vaticano II, ya en las décadas de los 60 y 70 de dicho siglo, y con la ayuda de subvenciones estatales, se presentaría ante el imaginario social, en los años finales del siglo XX, como la clase de establecimiento –privado, concertado, confesional que aseguraba una “buena” educación y el éxito social.

Las pruebas de la incompatibilidad entre el desarrollo de un sistema educativo nacional y de un subsistema, en el seno del mismo, de índole eclesiástica –todo lo diversificado y modernizado que se quiera, pero eclesiástica- fueron ya evidentes desde los inicios del primero. Los conflictos entre los Institutos de segunda enseñanza y los Seminarios eclesiásticos por acoger a la población estudiantil de este nivel de enseñanza fueron mucho más allá de lo educativo. La identificación entre dichos Institutos y el régimen liberal, y la índole relativamente secularizada de los mismos, constituía a los ojos de buena parte del clero un peligro moral que sólo los Seminarios y más tarde los colegios confesionales podían evitar. Los continuos intentos y forcejeos posteriores de estos colegios por no someterse a exigencias o requisitos sobre el profesorado u otros aspectos, o por conceder cursos y grados con independencia y sin sujeción a control alguno, por configurar, en suma, no un subsistema dentro del sistema nacional, sino un sistema independiente del mismo, fueron causa de buena parte de los debates –libertad de enseñanza, polémica del Estado docente y conflictos político-religiosos de la segunda mitad del siglo XIX y del siglo XX.

En el ámbito de la enseñanza primaria la estrategia eclesiástica fue diferente. Aquí de lo que se trataba, en principio, era de que las Escuelas Normales no proliferaran -como se estableció en 1847 o desaparecieran –como se aprobaria en 1868 por el partido neocatólico, de que sus planes de estudio ofrecieran una formación exigua –como establecía el Reglamento de 1843, de que los maestros y maestras no tuvieran un estatus social superior al de los párrocos, de que estuvieran sometidos al mismo y de que fueran de hecho sus auxiliares en todo lo relativo a la catequesis, asistencia a la misa dominical y otras prácticas religiosas de la infancia y adolescencia. Más tarde dicha estrategia se completaría, bien con la dirección y control de algunas Escuelas Normales por una determinada congregación religiosa (como sucedería con las de Huesca y Palma de Mallorca), bien con la creación de centros de formación propios para los profesores de sus centros docentes, una vez que estos quedaban exentos de la posesión del título estatal correspondiente. Esto último es, por ejemplo, lo que harían los escolapios a partir de 1848, con el apoyo y financiación estatal. Sus colegios “normales” provinciales, coronadas por unas “casas centrales” de formación durante la Restauración, serían el antecedente de posteriores Escuelas Normales de naturaleza privada congregacional, sobre todo femeninas, desde las que formar al magisterio público o privado. Todo ello combinado con la expansión, en la enseñanza primaria, de las escuelas y colegios dependientes de los párrocos o, sobre todo, a cargo de las órdenes y congregaciones religiosas.

Desde una perspectiva comparada, más amplia, la posición y el papel desempeñado por las iglesias protestantes o católica en cada país y momento, fue uno de los elementos que condicionaría, junto con el papel del Estado y el juego de relaciones de fuerza entre las distintas clases y grupos sociales, la configuración de los sistemas educativos nacionales y el proceso de escolarización. Allí donde hubo una Iglesia más o menos oficial, sostenida por el Estado, como en Inglaterra, Francia, Italia y España, el sistema educativo ofreció un menor grado de desarrollo, al menos en lo que a la escolarización de las clases trabajadoras y bajas se refiere, que allí donde, como en Nueva Inglaterra (después Estados Unidos) o los Países Bajos, las distintas confesiones religiosas tuvieron que competir entre sí para conseguir adeptos y el apoyo de las autoridades civiles. Ambas situaciones de monopolio ideológico y control, con el apoyo estatal, o de competencia, explican asimismo la diferente adopción por la Iglesia católica, según los países y circunstancias, de estrategias respectivamente maximalistas o minimalistas (también calificadas estas últimas de pluralistas). En el primer caso, como sucedió en España, dicha Iglesia defendió, con mayor éxito que la Iglesia anglicana en Inglaterra o que la misma Iglesia católica en Francia, el control eclesiástico sobre el sistema educativo en su conjunto, o sea, sobre la red pública y la privada, así como la mayor independencia operativa posible respecto de cualquier poder público, dentro de dicho sistema, para sus establecimientos docentes. Sin embargo, allí donde no gozaba de supremacía social y política, como en los Países Bajos o en los Estados Unidos, defendió la pluralidad, la no intervención estatal y la libertad de enseñanza (Swaan, 1991, pp. 243-246). Algo no extraño en una institución que ya durante los siglos XVI al XVIII se había opuesto terminantemente, con el apoyo inquisitorial, a la lectura de la Biblia en lengua vulgar, allí donde era la Iglesia oficial, como en España, al mismo tiempo que promovía dicha práctica, siguiendo el ejemplo de las iglesias protestantes, allí donde, por imperar el pluralismo religioso, como en Bohemia u otros países, tuvo que competir con ellas para ganar adeptos.

En todo caso, la tesis de Swaan debe ser completada con la de quienes, como Andy Green (1990), destacan el papel y fortaleza del Estado, como elemento impulsor de la génesis y configuración de los sistemas educativos y del proceso escolarizador, y la incapacidad de la iniciativa privada para llevar a cabo la generalización de la educación elemental o básica sin el apoyo estatal. En este caso, el inferior desarrollo de la educación de base en Inglaterra o España durante el siglo XIX, en comparación con Prusia o Francia, se explicaría también, en el caso inglés, por la inhibición estatal en dicha cuestión, al optar por la escolarización privada de iniciativa en general eclesiástico-filantrópica, y en el español, por la debilidad, asimismo comparativa, del Estado nacional.



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