Uso de la fuerza



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CAPÍTULO IV.A
USO DE LA FUERZA



  1. Introducción




  1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Comisión Interamericana”, “Comisión” o “CIDH”) tomó conocimiento que, durante el año 2015, a causa del empleo arbitrario y excesivo uso de la fuerza, cientos de personas a lo largo del hemisferio han perdido la vida, sufrido afectaciones a su integridad personal, o se han enfrentado con diversos obstáculos para ejercer otros derechos humanos y libertades. Esta situación, que constituye motivo de principal preocupación para la Comisión, ha sido también objeto de pronunciamiento por parte de órganos internacionales de derechos humanos, como el Comité de Derechos Humanos, el Comité contra la Tortura, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias (en adelante “Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales”), el Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (en adelante “Relator Especial sobre la tortura”), el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, así como de distintas organizaciones de la sociedad civil de cobertura internacional o doméstica1.




  1. En particular, desde finales del año 2014 a la fecha de aprobación de este informe, la CIDH observa que la fuerza ha sido empleada con frecuencia de forma incompatible con los estándares internacionales. Los agentes de las policías civiles o sus grupos especiales, las fuerzas armadas y agentes privados han desplegado su fuerza en distintos contextos, tales como protestas sociales y manifestaciones públicas, operativos migratorios y para combatir la criminalidad, desalojos, entre otros, donde la falta de entrenamiento, coordinación, supervisión y control han causado daños irreparables a la vida e integridad personal. La intolerancia de algunos Estados al disenso y a las manifestaciones públicas de descontento social, y la histórica invisibilización de ciertos grupos, parecerían guardar relación con el observado arbitrario y excesivo uso de la fuerza en perjuicio de manifestantes, defensoras y defensores de derechos humanos, periodistas y otros comunicadores, personas LGBT, personas migrantes y en movilidad humana, personas afrodescendientes, pueblos indígenas y sus miembros, y otras comunidades vulnerables y sumidas en la pobreza, incluyendo sus niñas, niños y adolescentes. De especial preocupación para esta Comisión resulta la cada vez más frecuente tendencia a emplear la fuerza para el manejo de protestas sociales y manifestaciones públicas que buscan externar descontentos y reclamos referidos, inter alia, a la construcción de grandes emprendimientos, la explotación de recursos naturales por parte de empresas privadas, o la reivindicación de derechos fundamentales.




  1. Asimismo, la CIDH advierte con preocupación en algunos Estados de la región la tendencia a delegar tareas de orden y seguridad a las fuerzas militares, e incluso en la declaración de estados de excepción para abordar escenarios de protesta social o enfrentar aumentos en los índices de criminalidad. Por otra parte, la CIDH lamenta que la obligación de investigar, juzgar y sancionar a los responsables del uso ilegítimo de la fuerza continúa siendo una tarea pendiente de cumplimiento de los Estados. Pese a los esfuerzos adelantados por ciertos Estados en materia de orden y seguridad, en ocasiones estos han resultado insuficientes en garantizar el empleo excepcional y racionalizado de la fuerza, conforme lo dictan los estándares internacionales.




  1. La metodología utilizada para la realización de este capítulo consistió en el análisis de los acontecimientos ocurridos en la región desde fines de 2014 a diciembre de 2015, información que fue obtenida en el marco de audiencias públicas de esta Comisión celebradas durante su 153, 154 y 156 períodos ordinarios de sesiones, así como de las solicitudes de información realizadas de conformidad con las facultades que le confieren a esta Comisión los artículos 41 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana, o CADH) y 18 de su Estatuto. Adicionalmente, se ha recabado información de distintos mecanismos de Naciones Unidas cuyo mandato se relaciona con la materia del presente estudio, de instituciones nacionales de protección y promoción de los derechos humanos, de organizaciones de la sociedad civil a nivel internacional y local, y de lo contenido en notas de prensa. Como parte de la metodología específica de este capítulo la CIDH publicó a finales de julio de 2015 un cuestionario sobre i) acceso al agua y ii) uso de la fuerza, que fue enviado a los Estados Miembros de la OEA, organizaciones de la sociedad civil y otros usuarios del Sistema. Dicho cuestionario fue contestado, por un total de 15 Estados Miembros de la OEA2, así como por 26 organizaciones de la sociedad civil, academia y personas individuales3.




  1. La Comisión advierte que las iniciativas, prácticas y acontecimientos que se presentan en este capítulo, no resultan exhaustivas de la situación de un país específico, sino que son representativos de una problemática identificada a nivel regional. En cuanto a la estructura de la información presentada en este capítulo del Informe Anual, además de esta introducción, se cuenta con cinco apartados principales. En primer lugar, se analizarán los estándares aplicables al uso de la fuerza, y como estos han sido considerados, o no, en las iniciativas legislativas y demás disposiciones reguladores relevantes adoptadas en la materia durante el período objeto de examen. Luego se abordará lo relativo a los actores y a la materialización del uso de la fuerza. Seguidamente, se establecerán los contextos específicos que ponen de manifiesto la situación de inseguridad que ocasiona el uso arbitrario y excesivo de la fuerza, y su afectación a los derechos humanos; por ejemplo, se analizará el uso de la fuerza en protestas sociales y manifestaciones, operativos de control migratorio y desalojos, estados de excepción, además de referirnos a los grupos especialmente vulnerables. Adicionalmente, se detallan los aspectos relativos al control judicial del uso de la fuerza, en lo referente a la supervisión administrativa y judicial, y a las investigaciones llevadas a cabo relacionadas con la violación de derechos humanos a consecuencia del despliegue en el uso de la fuerza. A lo largo de este capítulo, la Comisión proporciona algunos ejemplos de medidas positivas adoptadas por Estados Miembros en la materia. Por último, se ofrecen distintas recomendaciones a fin de que los Estados adecuen sus instrumentos y prácticas respecto al uso de la fuerza de conformidad con los estándares internacionales en derechos humanos.




  1. Estándares aplicables al uso de la fuerza




  1. En todo Estado, particularmente en sus agentes del orden, recae la obligación de garantizar la seguridad y salvaguardar el orden público4. De esta obligación general, nace la facultad de los Estados de hacer uso de la fuerza, misma que encuentra sus límites en la observancia de los derechos humanos, pues “[s]i bien los agentes estatales pueden recurrir al uso de fuerza y en algunas circunstancias, se podría requerir incluso el uso de la fuerza letal, el poder del Estado no es ilimitado para alcanzar sus fines independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de sus autores”5. Los derechos fundamentales a la vida e integridad personal previstos en los artículos I de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y, 4 y 5 de la Convención Americana, no solo comprenden la obligación estatal negativa de no privar la vida o imprimir sufrimiento a las personas que se encuentren bajo su jurisdicción, sino que además exige proteger y preservar tales derechos. En tal sentido, en cumplimiento de sus funciones de seguridad y orden público, el Estado debe minimizar cualquier riesgo a tales derechos a través de la realización de un cuidadoso escrutinio apegado estrictamente a los principios y estándares internacionales que se desarrollan a continuación6.




  1. Por lo irreversible de las consecuencias que podrían derivarse del uso de la fuerza, la CIDH la concibe como “un recurso último que, limitado cualitativa y cuantitativamente, pretende impedir un hecho de mayor gravedad que el que provoca la reacción estatal”7. Dentro de ese marco caracterizado por la excepcionalidad, tanto la Comisión como la Corte IDH, han coincidido en que, para que el uso de la fuerza se encuentre justificado, se deberán satisfacer los principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad8. Lo anterior con base en las obligaciones internacionales contraídas por los Estados en materia de los derechos humanos, vistos a la luz de instrumentos internacionales, tales como los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza9 y el Código de conducta para funcionarios10, los cuales han coadyuvado a dar contenido a las mismas. Los Principios básicos sobre el empleo de la fuerza, en su numeral 9°, dispone:

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida11.




  1. Respecto al principio de legalidad, la Comisión se ha referido a la obligación Estatal de “sancionar normas con jerarquía de ley, y en cumplimiento de las normas internacionales en la materia” destinadas a regular la actuación de los agentes del orden en el cumplimiento de sus funciones12. Por su parte, la Corte Interamericana, al referirse al principio de legalidad, ha señalado que al emplearse la fuerza “debe estar dirigido a lograr un objetivo legítimo, debiendo existir un marco regulatorio que contemple la forma de actuación en dicha situación”13.




  1. Sobre el uso de la fuerza letal el derecho internacional de los derechos humanos ha hecho particular énfasis al indicar que su uso excepcional habrá de estar regulado por ley de manera lo suficientemente clara, y además su interpretación deberá ser restrictiva, para así minimizar su empleo en toda circunstancia14. En palabras del Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, “[l]a pertinencia de la legislación interna [.] reside concretamente en el hecho de que las leyes de cada Estado constituyen la primera línea de defensa para la protección del derecho a la vida y, en muchos casos, en la práctica también la última”15, pues será en base a ella en que la arbitrariedad o exceso en su uso será examinada para determinar posibles responsabilidades. Es por ello que, para asistir a los Estados en la elaboración de normas y reglamentaciones que regulen el uso de la fuerza, el Principio No. 11 consagrado en los Principios sobre el empleo de la fuerza, señala que la normativa debe:

a) especifi[car] las circunstancias en que tales funcionarios estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados;


b) asegur[ar] que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios;
c) prohib[ir] el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado;
d) reglament[ar] el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado;
e) señal[ar] los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego;
f) establezc[er] un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones16.


  1. El principio de absoluta necesidad refiere a la posibilidad de recurrir a “las medidas de seguridad ofensivas y defensivas estrictamente necesarias para el cumplimiento de las órdenes legítimas impartidas por la autoridad competente ante hechos violentos o delictivos que pongan en riesgo el derecho a la vida o la integridad personal de cualquier habitante”17, mismo que se presenta en el Principio 4 de los Principios sobre el empleo de la fuerza, al establecer:

Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto18.




  1. Al respecto, la Corte Interamericana ha señalado que, de conformidad con las circunstancias del caso, resulta “preciso verificar si existen otros medios disponibles menos lesivos para tutelar la vida e integridad de la persona o situación que se pretende proteger”19. De manera concreta ha establecido también que no se puede acreditar este requisito cuando las personas no representan un peligro directo, “inclusive cuando la falta del uso de la fuerza resultare en la pérdida de la oportunidad de captura”20.




  1. Finalmente, se tiene el principio de proporcionalidad, el que ha sido entendido por la Comisión como la moderación en el actuar de los agentes del orden que procurará minimizar los daños y lesiones que pudieren resultar de su intervención, garantizando la inmediata asistencia a las personas afectadas y procurando informar a los familiares y allegados lo pertinente en el plazo más breve posible21. Circunstancias como “la intensidad y peligrosidad de la amenaza; la forma de proceder del individuo; las condiciones del entorno, y los medios de los que disponga el funcionario para abordar una situación específica”22 son determinantes al momento de evaluar la proporcionalidad de las intervenciones de las autoridades del orden. Los agentes legitimados para hacer uso de la fuerza deben “aplicar un criterio de uso diferenciado y progresivo de la fuerza, determinando el grado de cooperación, resistencia o agresión de parte del sujeto al cual se pretende intervenir y con ello, emplear tácticas de negociación, control o uso de la fuerza, según corresponda23, pues su despliegue de fuerza debe perseguir en todo momento “reducir al mínimo los daños y lesiones que pudieran causarse a cualquier persona”24.




  1. Los órganos del SIDH también han coincidido al estimar que el deber de adecuada planeación preventiva de las actividades de sus agentes se encuentra íntimamente relacionada con el principio de proporcionalidad, al entender que ello conlleva necesariamente a minimizar el empleo de la fuerza; la planeación requiere la evaluación de las situaciones amenazantes a los valores que están llamados a resguardar los funcionarios del orden, así como también permite valorar el uso de medios alternativos menos lesivos para su abordaje25.


Medios de protección y empleo del uso de la fuerza. Armas letales y menos letales


  1. Para cumplir con los principios ya desarrollados, el Estado, además de adecuar su regulación interna a los estándares internacionales, tiene la obligación de dotar a los agentes del orden con los equipos necesarios y apropiados para atender sus obligaciones, implementar adecuados medios de selección de personal, ofrecer entrenamiento y capacitación constante, y evaluar regularmente sus capacidades de manera integral.




  1. En efecto, los Estados tienen la obligación de dotar de armas y municiones, incluyendo armas incapacitantes menos letales26, a sus agentes del orden “de modo que puedan hacer un uso diferenciado de la fuerza y de las armas de fuego”27. Además, los Estados tienen también la obligación de proveer a sus funcionarios de equipos de protección, tales como escudos, cascos, máscaras anti-gas, chalecos a prueba de balas, trajes de protección corporal, medios de transporte a prueba de balas28. Se entiende que el funcionario apropiadamente equipado, tanto con armas (letales y menos letales) y equipos de protección, necesariamente se encontrará en un escenario que favorezca una reacción graduada a la amenaza que se pretende repeler o contener, y ajustándose a los estándares internacionales 29.




  1. Por las consecuencias que podrían resultar del uso inapropiado y abusivo de las armas menos letales, la CIDH enfatiza la necesidad de elaborar disposiciones normativas, protocolos y manuales que contemplen restricciones y prohibiciones taxativas de uso en contextos o frente a personas que puedan implicar riesgos mayores30. Por ejemplo, los gases lacrimógenos no deben ser utilizados en espacios cerrados o frente a personas que no tienen una vía de desconcentración o evacuación31. La utilización de armamento menos letal debe estar precedida de avisos formales, que den oportunidad a las personas de evacuar la zona sin provocar situaciones de pánico o estampidas, y se deben construir pautas de atribución de responsabilidad por su incorrecto uso.




  1. Los Estados también deben desarrollar estándares que regulen aspectos críticos de su uso; como, por ejemplo, la composición y concentración de las sustancias químicas irritantes y del agua utilizada en los vehículos lanza aguas32; los niveles de descarga en los dispositivos eléctricos, el volumen y frecuencia en las nuevas armas acústicas, así como los niveles de precisión requeridos para los proyectiles.




  1. Ante la gran expansión de la industria en la fabricación y venta de armas menos letales, y la variedad de sus características, mecanismos de lesión y riesgos asociados a su empleo, resulta urgente contar con normas claras y adecuadas, pues la letalidad o no del arma dependerá de su tipo, el contexto en que se utiliza y las condiciones particulares del destinatario33. En muchos casos las afectaciones a la integridad física o la vida han sido ocasionadas por el mal uso de este tipo de armamentos, pues “cabe recordar que casi todo uso de la fuerza contra la persona humana puede, en determinadas circunstancias, dar lugar a la pérdida de vidas o lesiones graves”34. Este es el caso de la munición de goma disparada a corta distancia y a la parte superior del cuerpo, de gases lacrimógenos disparados hacia el cuerpo de las personas, gases irritantes usados contra niños o ancianos, o pistolas de descarga eléctrica usadas contra personas con afectaciones cardíacas. Por lo tanto, se debe tener en cuenta no sólo el diseño o las características del arma, sino también otros factores relativos a su uso y control.




  1. En cuanto a las armas letales, la CIDH recuerda que, a la luz del derecho internacional, su uso está previsto como medida de último recurso, cuando resulten insuficientes medidas menos extremas 35. Como fuera expresado por el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, Christof Heyns, durante la audiencia de la CIDH sobre Protesta social y derechos humanos en América, el uso de la fuerza letal es regido por el principio de protección a la vida, ya que su uso será legítimo, proporcional y necesario solo si es el último recurso disponible para proteger otra vida, y por ende, su empleo no será justificado cuando se busca, por ejemplo, proteger la propiedad, evitar lesiones leves, o restablecer el orden público36. Asimismo, se reitera que solo aquellos funcionarios del orden autorizados para el porte de armas letales, debidamente entrenados para ello, podrán tener acceso a ellas. En este sentido, la Corte Interamericana ha referido que cuando se tenga intención de usar armas de fuego, y a fin de evitar confusión e inseguridad, en todo momento los funcionarios a cargo del uso de la fuerza, deben identificarse como tales y dar una clara advertencia de dicha intención37. Según la Corte, esta obligación cobra un carácter especial en operativos y en situaciones que por su naturaleza ponen en peligro los derechos fundamentales de las personas38.




  1. La Comisión desea resaltar que solamente podrán portar armas de fuego los funcionarios autorizados por la ley que hayan finalizado la capacitación especializada, mismo que comprenderá el claro estudio de las disposiciones legales que regulan el uso de la fuerza letal, acompañado con un adecuado adiestramiento para que, en el evento excepcional de ameritarse su uso, cuenten con suficientes elementos de juicio para hacerlo39.


Selección, capacitación y evaluación constante e integral de los funcionarios del orden


  1. Cualquier esfuerzo resultaría infructuoso si además “los Estados no forman y capacitan a los miembros de sus cuerpos armados y organismos de seguridad sobre los principios y normas de protección de los derechos humanos y sobre los límites a los que deber estar sometido en toda circunstancia el uso de las armas por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”40. Para que la capacitación y examen de los funcionarios del orden pueda considerarse debida, los Principios sobre el empleo de la fuerza dictaminan la necesidad de prestar especial atención respecto a: a) la ética policial y derechos humanos, especialmente en el proceso de indagación; b) los medios técnicos, con miras a limitar el empleo de la fuerza y armas de fuego; y c) los medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y de armas de fuego –tales como la solución pacífica de los conflictos, el estudio del comportamiento de las multitudes y las técnicas de persuasión, negociación y mediación41. En este sentido, según información puesta a disposición de la CIDH, se observa que diversos Estados han incorporado estándares internacionales en el entrenamiento que reciben los funcionarios a cargo del uso de la fuerza42.




  1. Asimismo, los Estados deben contar con rigurosos y transparentes procesos de selección de personal que permitan la identificación de personas que “posean aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el ejercicio eficaz de sus funciones”43, sumado a la oferta de salarios y beneficios laborales y sociales justos y competitivos.




  1. La Comisión subraya la suma importancia de avanzar en la implementación de estos principios y estándares en los marcos jurídicos y prácticas nacionales. En tal sentido, alienta a los Estados y resalta la necesidad de seguir reforzando los procesos de selección rigurosos, evaluaciones constantes, capacitaciones en derechos humanos que involucren desde técnicas de negociación y resolución de conflictos hasta la gradualidad en que la fuerza podrá ser aplicada para alcanzar fines legítimos de conformidad con los principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad ya mencionados. La CIDH se pone a disposición de los Estados para brindar el apoyo técnico que se requiera en ese sentido.



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