V. Nicolás Bentancur



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Equidad educativa en Uruguay: alternativas de políticas y distribución social de los aprendizajes a la luz de las experiencias del Cono Sur”.

V. Nicolás Bentancur


Instituto de Ciencia Política

Universidad de la República, Uruguay.1


1.- Introducción.

Durante la década de 1990 los sistemas educativos de América Latina fueron objeto de complejos operativos de recomposición en sus estructuras y modalidades de funcionamiento, a través de un conjunto de políticas sectoriales que, por guardar cierta familiaridad de país en país, fue visualizada como una nueva generación de reformas educativas. En general, los cambios apuntaban a lograr mejoras en la calidad y equidad de los sistemas, en su gestión y financiamiento. Uruguay no fue la excepción a este movimiento, si bien con características propias que ameritan un análisis específico. Ya transcurrido un plazo suficiente desde el comienzo de estas transformaciones, corresponde preguntarse en qué medida las modificaciones en los diseños institucionales están obteniendo los fines últimos de calidad y equidad educativa procurados.


Con ese objetivo a la vista, en las páginas siguientes se presentará un breve análisis de caso de la reforma educativa uruguaya (1995-2000) en perspectiva comparada, en relación al marco más general de América Latina y más específicamente, con respecto a los otros países del Cono Sur, Argentina y Chile. En el numeral 2 presentaremos las principales notas estructurales del sistema educativo nacional, para posteriormente presentar la arquitectura básica de las reformas latinoamericanas y de la región y contextualizar dentro de ellas a las políticas implementadas en Uruguay (nral.3). Posteriormente, analizaremos los resultados obtenidos por Argentina, Chile y Uruguay en las pruebas de evaluación de aprendizajes PISA, para culminar con algunas reflexiones sobre el vínculo entre reformas institucionales y resultados educativos.

2.- Breve itinerario histórico, estructura actual y gobierno del sistema educativo uruguayo.

2.1.- Desde la independencia nacional en 1825 y hasta el último cuarto del siglo XIX, en un contexto de profunda inestabilidad política y social, la enseñanza pública se vio reducida a intentos aislados y discontinuos de promoción de la escuela primaria, que nunca lograron generalizarse a pesar de la creación del Instituto de Instrucción Pública en 1847. Esta situación se modifica a partir del año 1877 con la aprobación de la Ley de Educación Común, promovida por el reformador José Pedro Varela, que constituye la matriz del sistema educativo uruguayo. Sus objetivos principales eran la formación de ciudadanos y la capacitación de la fuerza laboral, como respuesta a las demandas generadas por la inmigración y la incipiente modernización económica. Entre sus principales notas se hallan la gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza primaria, y en principio parcialmente, la laicidad, lo que generó la oposición de sectores conservadores y de la Iglesia Católica, hasta entonces el proveedor más importante del servicio.2 La dirección del sistema se concibió fuertemente centralizada, a cargo de una Dirección General de Instrucción Pública con competencia nacional, bajo el liderazgo de un Inspector Nacional, cargo para el cual fue designado el propio Varela. Otros expedientes descentralizadores propuestos por éste, como los distritos escolares, fueron descartados por el legislador. En los años inmediatos posteriores la matrícula de la educación primaria se incrementó sustantivamente, en parte como resultado de estas políticas y también como consecuencia de una mayor movilidad social y demanda popular por educación. Ese proceso se mantuvo en las décadas siguientes, al punto que ya en la década de 1960 Uruguay se acercó a la universalización del primer ciclo educativo. Como eje del sistema debe además mencionarse una temprana –desde comienzos del siglo XIX- y prestigiosa formación normalista de los maestros, convenientemente articulada con un sistema de concursos y de carrera funcional.


Por su parte, la enseñanza secundaria era concebida como una antesala de los estudios universitarios para los hijos de familias acomodadas, al punto que dependía directamente de la Universidad de la República, única institución universitaria pública (hasta el día de hoy) y radicada en Montevideo. Esto empieza a modificarse en 1912, con la instalación de liceos en cada capital departamental, y con la creación de un ente autónomo competente en la enseñanza secundaria, que amputa esta rama de la enseñanza a la Universidad a partir de 1935. Como había ocurrido con el ciclo primario décadas atrás, a partir de allí comienza la apertura del segundo tramo educativo a las nuevas clases medias, cuadriplicándose la matrícula entre los años 1931 y 1955. Aunque relegado frente al protagonismo de la enseñanza pública, el sector privado acompaño el crecimiento de los estudios secundarios, reclutando en el año 1950 al 15% de los estudiantes (Bralich 1996:108-109). La formación de los profesores siguió con retraso la tendencia expansiva: recién en 1951 y con escasas plazas empezó a funcionar el Instituto de Profesores Artigas, sustituyendo a prácticas de formación previas dictadas bajo la modalidad de “profesores agregados”. Aún entonces, no se terminó con la práctica de designación directa de muchos cargos docentes.
2.2.- En la actualidad, el sistema educativo público no universitario consta de cuatro niveles: la educación inicial (preescolar, para niños de 4 y 5 años), la educación primaria (6 a 11 años), el primer ciclo de enseñanza media (“ciclo básico común”, 12 a 14 años) y el segundo ciclo de enseñanza media (“bachilleratos”, 15 a 17 años). Toda la enseñanza secundaria puede cursarse también en las Escuelas Técnicas. Es obligatoria la concurrencia a clases desde el preescolar de cinco años hasta el ciclo básico común, lo que supone diez años de enseñanza obligatoria. Por su parte, la formación docente mantiene su carácter “normalista”, impartiéndose en establecimientos especializados.
Al año 2000, las tasas brutas de escolarización eran del 84% en el preescolar, 107% en primaria, 89% en el ciclo básico secundario y 61% en el segundo ciclo de enseñanza media. Los dos últimos guarismos descienden radicalmente si se consideran tasas netas, aproximadamente al 55% y 30% respectivamente (BID 2000:10-11).
2.3.- En cuanto al gobierno de la educación, la Constitución Nacional establece sólo dos elementos de organización institucional: que la enseñanza pública estará regida por uno o más Consejos Directivos Autónomos, y que existirá una forma –no precisada- de coordinación de la educación; el resto de la organización se confía a la ley. Existen tres organismos públicos con competencia en la educación no universitaria: la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP), la Comisión Coordinadora de la Educación y el Ministerio de Educación y Cultura.

Sin duda que el primero, con naturaleza de ente autónomo, es el de más relevancia. Constituye una particularidad nacional, ya que en otros países sus atribuciones pertenecen normalmente a los ministerios de educación federales o comunales. Es a su vez el organismo más complejo: se compone de un Consejo Directivo Central (CODICEN) con competencias generales de gobierno, y de tres Consejos Desconcentrados (Primaria, Secundaria y Técnico Profesional) dotados para la administración de los subsistemas. La elección de los integrantes del CODICEN es esencialmente política, al ser designados a propuesta del Poder Ejecutivo y con venia del senado. En cambio, la designación de los integrantes de los Consejos Desconcentrados compete al CODICEN, lo que resguarda un espacio mayor para los criterios de selección técnico – profesionales. Cabe destacar que por cierta ambigüedad de la normativa, y por la propia incidencia de los factores políticos, el verdadero equilibrio de poder y reparto de competencias entre el Consejo Central y los desconcentrados ha variado en los últimos veinte años, asistiéndose a casos de mayor o menor centralización / descentralización de las decisiones.


Por su parte, según la normativa vigente la Comisión Coordinadora de la Educación (integrada por representantes de ANEP, Universidad de la República, el Ministerio de Educación, la Comisión Nacional de Educación Física y la enseñanza privada) detenta cometidos y atribuciones de gran importancia: proyectar las directivas generales de la política educacional y coordinar la enseñanza pública mediante recomendaciones impartidas a los entes. Aunque en algún período se trató de dotarla de protagonismo, por lo general sus intentos chocaron contra la defensa celosa de su autonomía por parte de ANEP y de la universidad pública y por tanto no cristalizaron. Es, por tanto y hasta ahora, un espacio institucional de escasa incidencia en la definición de políticas.
Por último, el Ministerio de Educación y Cultura aparece fuertemente retaceado en competencias con respecto a sus pares de la región, con excepción de algunas áreas particulares como la educación inicial y superior privadas. Sin embargo, cuenta con dos resortes jurídicos eventualmente relevantes, como el manejo de los vínculos internacionales (especialmente los asociados a apoyos financieros externos) y su ya citada presencia en la Coordinadora. Asimismo, su pertenencia al Poder Ejecutivo y visibilidad pública -con todo lo que ello implica- constituye un activo político potencial, escasamente explotado en las últimas dos décadas.
En un primer diagnóstico, por tanto, este sistema de gobierno de la educación puede caracterizarse como fragmentado –aunque jerarquizado-, centralizado funcional y territorialmente y monopolizado estatalmente.
3.- La reforma educativa uruguaya en el contexto latinoamericano y del Cono Sur.

3.1.- Durante la década del noventa se formularon e implementaron en todo el sub-continente políticas educativas de nítida vocación y contenido reformistas. Como respuesta a una situación educativa que se reputaba indeseable y en consonancia con operativos mayores de transformación de la gestión pública y de las políticas sociales, los distintos Estados impulsaron, con distintos énfasis y matices, nuevas estrategias de administración del sistema educativo, de financiamiento, de organización curricular y de evaluación, por citar sólo algunas de sus principales líneas.


Los motores detrás de este impulso fueron varios y de distinta naturaleza, como suele ocurrir en giros de este porte. Es ineludible referir entre ellos a los organismos multinacionales, especialmente al Banco Mundial y al BID, que realizaron diagnósticos, recomendaciones de políticas y luego financiaron su implementación.3 Por otro lado, los partidos políticos que accedieron a los gobiernos de los distintos países expresaron en los planes educativos sus propias –y diversas- visiones generales sobre el sistema educativo y el rol de los estados en su dirección. Los técnicos –“analistas simbólicos”- que tuvieron a su cargo la gestión de las reformas frecuentemente imprimieron su sesgo ideológico, disciplinario o más simplemente sus propios diagnósticos y soluciones al objeto de su trabajo. Por último, cada proceso pasó por el tamiz y las constricciones de los itinerarios y legados históricos que particularizan a cada sistema nacional. De todo este conglomerado de actores y racionalidades en juego, surgió un complejo mosaico de políticas en el que puede leerse regularidades regionales pero también, en una mirada más cuidadosa, matices e improntas locales.
En términos generales, se citan como las líneas más extendidas de las políticas educativas de la década pasada a las reformas institucionales (descentralización, autonomía de gestión y pedagógica de los centros escolares), la constitución de sistemas nacionales de evaluación de aprendizajes, la focalización de programas compensatorios en las instituciones y en el alumnado de menor nivel socioeconómico, los cambios curriculares en la enseñanza media, la atención a las condiciones de trabajo docente, el incremento en el financiamiento de la educación básica y media (y en algunos países la constitución de nuevos esquemas de financiamiento de cuasi-vouchers) y el acercamiento del sistema educativo a empresas y fundaciones privadas (Gajardo 1999).
Procurando desentrañar la lógica última de estos movimientos, Braslavsky los vertebró en torno de tres “conceptos estelares”: calidad, equidad y eficiencia, a la que eventualmente se le podría sumar “participación”. Estos términos se constituyeron, según la autora, en orientadores y fines últimos de las reformas (1999:41). A nuestro juicio, en cambio, se interpreta mejor la naturaleza política del proceso identificando tres principios rectores: la mejora de la gestión, la búsqueda de niveles superiores de calidad y equidad, y la recomposición de los roles público y privado en el financiamiento. En el cuadro siguiente se correlacionan dichos principios con un set respectivo de issues de políticas que tanto por su origen como por su extensa aplicación y predicamento pueden calificarse como “ortodoxas”.
Cuadro 1

Principios rectores

Catálogo de políticas “ortodoxas”






Mejora de la gestión


* Descentralización administrativa y territorial




* Autogestión docente




* Participación local (comunidad: padres, empresas)




* Sistemas Nacionales de Información y Evaluación




* Responsabilización de las escuelas por sus resultados




* Incentivos a la competencia entre escuelas y docentes






Calidad y equidad


* Definición centralizada de la currícula básica




* Descentralización curricular




* Reforma curricular orientada a competencias




* Extensión de jornadas escolares y calendario escolar




* Programas de focalización




* Programas de innovación pedagógica




* Mejora de la formación docente (inicial y perfeccionamiento)




* Mejora de infraestructura y suministro materiales didácticos






Recomposición de roles


* Incremento y redistribución del gasto hacia la educ. básica

público y privado

* Financiamiento mixto

En el financiamiento

* Subsidio a la demanda




* Movilización de recursos del sector privado (empresas)

Desde una mirada politológica, esta categorización pretende dar debida cuenta de una serie de atributos de destaque:




  1. El doble movimiento del cuerpo principal de las reformas: por un lado centrípeta, al fortalecer los núcleos de decisión de las políticas por medio de la definición de los contenidos curriculares comunes y constituir sistemas inéditos de seguimiento y evaluación; por otro centrífugo, al descentralizar la administración (apuntando a la gestión) y los currículos (con fines de calidad educativa), propiciar proyectos emanados de las escuelas y responsabilizar a los establecimientos educativos. Así, se sigue la tendencia general de reforma de la gestión pública consistente en el robustecimientos de los fines estratégicos de las autoridades centrales, y la delegación de la ejecución en unidades subordinadas.




  1. Los dos momentos del ciclo de las reformas, que se compadece con las dos generaciones de reforma del estado: la primera, de características más estructurales (privatización, descentralización); la segunda, con acento en las construcciones institucionales (evaluación, programas especiales, políticas compensatorias, etc.).




  1. La atención a la población más desfavorecida en términos de capital cultural y social por medio de programas de discriminación positiva, también congruente con el “paradigma emergente” de las políticas sociales (Franco 1995).




  1. La introducción de principios empresariales en la gestión pública, tales como la competencia por recursos escasos (cuasimercados), la constitución de incentivos para instituciones y docentes y la subvención de la demanda.




  1. La rediscusión de las responsabilidades públicas y privadas en el mantenimiento de la educación, con un re-direccionamiento de aquéllas (desde la educación superior hacia los tramos anteriores) y la expansión de los roles de los particulares (familias, empresas).

Naturalmente, este catálogo ideal no se materializó con la misma intensidad y organicidad en los distintos países. En el numeral siguiente discutiremos su procedencia en el caso uruguayo.


3.2.- Entre los años 1995 y 2000 en Uruguay se formuló e implementó un conjunto de políticas educativas al que por su ambición y vocación sistémica se le atribuyó la categoría de “reforma educativa”, y más específicamente, fue conocida como la “reforma Rama”. Fue precisamente el sociólogo Germán Rama quien cumplió un doble y determinante rol en la génesis y desarrollo de las transformaciones: primero como técnico de la Sede Montevideo de CEPAL, desde la cual se diagnosticó el estado de situación de la educación uruguaya en el primer lustro de los años noventa; luego, desde 1995 y hasta el año 2000, al frente de la administración educativa nacional (Director Nacional de Educación de ANEP). Con un fuerte apoyo de la coalición de partidos de centro – derecha que ocupaba entonces el gobierno, y especialmente del Presidente de la República Julio M. Sanguinetti, la disponibilidad de fondos provenientes del BID y del Banco Mundial, y superando la oposición política y de los gremios de la enseñanza, en un quinquenio promovió una serie de cambios significativos en la estructura y funcionamiento del sistema educativo nacional.
Entre las principales medidas, deben destacarse: extensión de la educación preescolar, instauración de escuelas de tiempo completo en zonas desfavorecidas, institución de un sistema de evaluación educativa, creación de un sistema paralelo al existente de formación docente bajo nuevos patrones, reforma curricular del ciclo básico de la enseñanza media y diversas mejoras en la infraestructura locativa y equipamiento didáctico. En cambio, no se afectó el tradicional esquema de decisión y gestión centralizado, ni se introdujeron modificaciones en el sistema de financiamiento de la enseñanza, históricamente asentado en su mantenimiento por el erario y en la subvención de la oferta pública.
Veamos, entonces, los valores que asumen las políticas uruguayas en el cuadro siguiente, que aplica los principios y categorías previamente propuestos como dominantes en América Latina en la década pasada.

Cuadro 2

Principios rectores

Catálogo de políticas “ortodoxas”

Políticas aplicadas en Uruguay









Mejora de la gestión


* Descentralización administrativa y territorial

No




* Autogestión docente

No




* Participación local

No




* Sistemas Nacionales de Información y Evaluación

Sí (UMRE, 1996)




* Responsabilización de las escuelas

No




* Incentivos a la competencia

“Proyectos de Centro”,

primas docentes marginales











Calidad y equidad


* Definición centralizada de la currícula básica

En su totalidad




* Descentralización curricular

No




* Reforma curricular orientada a competencias

Énfasis en inglés e informática. Bachilleratos Tecnológicos.




* Extensión de jornadas y calendario escolar

Ext. horaria del CB




* Programas de focalización

Escuelas de Tiempo Completo




* Programas de innovación pedagógica

“Proyectos de Centro”




* Mejora de la formación docente

Creación de Centros Regionales de Formación (CERP). Cursos de formación permanente para docentes de nuevos planes




* Mejora de infraestructura y materiales

Sí (especialmente en centros “pilotos” de nuevos planes)









Recomposición de roles


* Incremento y redistribución del gasto

Incremento moderado, énfasis en educación básica

Público y privado

* Financiamiento mixto

No

en el financiamiento

* Subsidio a la demanda

No




* Movilización de recursos del sector privado

No

¿Puede decirse, entonces, que la configuración de políticas implantadas en Uruguay lo constituye como un “caso desviado” con respecto al movimiento latinoamericano?


En algunos análisis, se ha destacado que, en los hechos, la reforma uruguaya compartió la mayor parte de las líneas de política de la última ola reformista: diseño de marcos nacionales, énfasis en calidad y equidad, políticas compensatorias, instancias de perfeccionamiento docente, fortalecimiento de la gestión educativa, construcción de sistemas de información y evaluación (Mancebo 2002: 155). No obstante, por los significativos desvíos del mainstream de las reformas, y especialmente por la pervivencia de una lógica de gestión pública tradicional, la experiencia uruguaya ha sido considerada como una manifestación heterodoxa en el panorama continental (De Armas et al. 2004, Lanzaro 2004).
La comparación con las reformas chilena y argentina puede aportar elementos a esta discusión. Los tres países, que son relativamente similares en una serie de variables sociales y económicas “macro” (nivel de desarrollo humano, trayectoria histórica nacional y de los sistemas educativos, orientación política de los actores gobernantes en la década anterior, producto bruto per cápita, etc.), no obstante han diferido en la matriz de políticas educativas aplicadas. El caso chileno puede considerarse paradigmático de esta generación de reformas, por implementar radicalmente y de manera temprana (desde la década del ochenta) estrategias de privatización y descentralización, y luego, en la subsiguiente ola de los años noventa, políticas re- regulatorias y compensatorias de segunda generación. Así se traspasaron en un primer movimiento los establecimientos a las jurisdicciones municipales y se aplicó un sistema de subsidio a la demanda emparentable con los vouchers, y posteriormente, ya en los gobiernos democráticos de la Concertación en los años noventa, se instituyó un sistema de evaluación de rendimientos, se instauró el Programa “900 escuelas” de naturaleza focalizada y se establecieron marcos curriculares nacionales. En Argentina, por su parte, la transferencia de los establecimientos educativos y de la formación docente a las jurisdicciones provinciales a partir de 1992 constituyó una transformación estructural muy relevante, pero se mantuvo la separación entre la prestación pública y privada del servicio educativo y se preservó la función tradicional del “estado docente”. De manera concomitante, a lo largo de la década se definieron contenidos básicos comunes para los planes de estudio, se instauró un sistema nacional de evaluación y programas nacionales compensatorios (Plan Social Educativo) y de formación docente (Programa Federal de Formación Docente), y se rediseñaron los ciclos primario y secundario con el advenimiento de la Educación General Básica y el Polimodal.
Aún de una manera muy preliminar, que requeriría para su mejor fundamentación abordajes más extensos, puede afirmarse que el caso uruguayo aparece frente a estos espejos con características singulares. Si bien comparte dos de los principios rectores que guiaron las reformas – algunos cambios en la gestión, y fundamentalmente políticas orientadas a una mayor calidad y equidad- se aparta notoriamente del proceso chileno, y en menor medida también del argentino, en la recomposición de los roles públicos y privados en el sistema educativo. En Uruguay, el estado docente no sólo pervive sino que se fortalece extendiendo sus cometidos; el esquema decisorio se centraliza aún más, territorial y funcionalmente; y la divisoria entre las arenas pública y privada se mantiene incólume. De alguna manera, la “reforma Rama” parece haberse apropiado de varias cuestiones y soluciones de la agenda regional, con la que comparte cierto clima de época, pero reconfigurando su racionalidad política y sistémica.

4.- Calidad y equidad educativa en los países del Cono Sur

4.1.- En la sociología de la educación suelen identificarse tres grandes grupos de factores asociados con el rendimiento educativo, que se asocian con otras tantas corrientes teóricas. El primero y más difundido vincula los aprendizajes a componentes sociales, especialmente culturales y económicos, de las familias de los estudiantes. Una segunda corriente destaca la importancia de la escuela como unidad analítica, reparando en su entorno, estructura, gestión y clima organizacional. Por último, el debate de mayor importancia actual y de especial interés para nuestra óptica politológica, repara en el diseño institucional de los sistemas educativos, comprendiendo entre otras dimensiones tales como el gobierno del sistema, su financiamiento, dirección y elección de establecimientos. Como puede apreciarse, estamos aquí en el centro de las reformas propiciadas para la región en la década pasada. En esta línea teórica se supone que las distintas configuraciones de dichas dimensiones pueden impactar efectivamente en el rendimiento educativo (Chubb y Moe 1990).

Asumiendo esta idea, los distintos perfiles de las reformas aplicadas en Argentina, Chile y Uruguay hacen especialmente sugerente un primer análisis de los resultados obtenidos por cada país en los fines principales de la educación pública, calidad y equidad. Por primera vez, contamos con un instrumento confiable para efectuar esa comparación: la evaluación de aprendizajes de lectura, matemática y ciencias realizada por el programa internacional PISA4 a estudiantes de 15 años de edad de colegios públicos y privados. La prueba fue aplicada en el año 2001 en Argentina y Chile, y en el 2003 en Uruguay. Asimismo, podemos emplear los resultados de otros países como marcos de referencia más amplios.

4.2.- Un primer y necesario apunte refiere a los índices de cobertura para ese nivel en los tres países, con referencia al promedio de los países integrantes de la OCDE.



Cuadro 3. Porcentaje de población de 15 años escolarizada

País

Cobertura

OCDE

89%

Argentina

76.3%

Chile

87.4%

Uruguay

74.2%


Fuentes: OECD/PISA 2003, OCDE/UNESCO-UIS 2003 y Further Results from PISA 2000.
Como puede apreciarse, Chile presenta un índice muy elevado de cobertura, que lo acerca al promedio de los países de la OCDE. Precisamente, el incremento de la matrícula en el nivel secundario es unos de los principales logros que se le adjudican a las políticas educativas chilenas. Argentina y Uruguay se ubican notoriamente por debajo, con guarismos bastante cercanos entre sí.
4.3.- Los puntajes obtenidos en cada dimensión analizada (lectura, matemáticas y ciencias) permiten ordenar a cada país en el contexto de las naciones integrantes de la OCDE y otras asociadas a los fines del estudio internacional.
Cuadro 4. Ordenamiento de los países según resultados obtenidos


País

Total de países

Lectura

Matemática

Ciencias

Argentina (2001)

41

33º

34º

37º

Chile (2001)

41

36º

36º

35º

Uruguay (2003)

40

34º

35º

33º


Fuentes: OECD/PISA 2003, OCDE/UNESCO-UIS 2003 y Further Results from PISA 2000.

Estos datos, por ciertos desalentadores, confirman los numerosos análisis que afirman que América Latina está relegando posiciones en materia educativa en el contexto internacional (PREAL 2001). Esta tendencia también es válida para los países del Cono Sur, considerados de alto desarrollo humano y entre los punteros de la región en esta área.



4.4.- A continuación presentamos los puntajes obtenidos por nuestras tres unidades de análisis y otros países que obran como referencia comparada, en las tres áreas evaluadas en la prueba PISA. Asimismo, se asientan las diferencias en los puntajes obtenidos entre los cuartiles superiores e inferiores de estudiantes.
Cuadro 5. Promedios y dispersión de puntajes de varios países

en pruebas PISA 2000, 2001, 2003




Lectura

Matemática

Ciencias



Países Cono Sur


Promedio

Dif. 25% inf./ sup.

Promedio

Dif. 25% inf./ sup.

Promedio

Dif. 25% inf./ sup.

Argentina

418

151

385

154

396

151

Chile

410

122

376

125

415

128

Uruguay

434

163

412

138

438

153

Países extra Cono Sur











OCDE

494

135

496

151

500

148

Brasil

403

151

350

128

390

129

México

400

132

382

119

405

115

Perú

327

133

298

159

333

120

Fuente: Elaboración propia, en base a OECD/PISA 2003, OCDE/UNESCO-UIS 2003 y Further Results from PISA 2000. Para Matemática se consideró el área de contenido “espacio y forma”.


Estos datos ameritan varias reflexiones. En primer lugar, si se considera a los tres países del Cono Sur conjuntamente, el desempeño de los estudiantes es en todas las áreas muy inferior al del promedio de las naciones de la OCDE, algo superior al de Brasil y México y muy superior al de Perú. Segundo, de la comparación entre los tres países, surge que dentro de un contexto de relativa paridad, Uruguay obtiene los mejores puntajes en todas las disciplinas, seguido por Argentina en Lectura y Matemática y por Chile en Ciencias. Por último, Chile es -con diferencia- el país en el que brecha entre los desempeños de los estudiantes cuyos puntajes se ubican en los cuartiles inferior y superior es menor.
4.5.- En lectura, PISA establece 6 niveles de desempeño según los puntajes obtenidos. El nivel 1 (335 a 407 puntos) supone la posesión de las competencias y conocimientos mínimos requeridos, en tanto por debajo de ese puntaje se ubican los desempeños insuficientes.5 Los niveles 2 a 5, por su parte, representan estándares crecientes de desempeño. Los datos sobre la porción del estudiantado ubicada en los niveles más bajos aporta información relevante sobre la calidad de la educación.

Cuadro 6. Porcentaje de estudiantes en el Nivel 1 y Bajo el Nivel 1

en Lectura por país.


País

Porcentaje

OCDE (2003)

19.1%

Argentina

43.9%

Chile

48.2%

Uruguay

39.8%

Fuentes: OECD/PISA 2003, OCDE/UNESCO-UIS 2003 y Further Results from PISA 2000.

Del cuadro anterior emerge en primer término la gran distancia entre el rendimiento de los estudiantes de países de la OCDE, y el de los países del Cono Sur. En éstos, entre cuatro y cinco estudiantes de cada diez sólo disponen de competencias lectoras mínimas o directamente insuficientes. En términos comparativos -y nuevamente-, las cifras de Uruguay son algo mejores que las argentinas y claramente superiores a las chilenas.
4.6.- Por último, presentaremos algunos datos sobre la correlación entre capital cultural y estatus socioeconómico, por un lado, y desempeño en lectura, por otro. En la versión del año 2000-2001 del estudio PISA se aplicó el Índice Internacional Socioeconómico del Nivel Ocupacional (ISO), que contempla el nivel de educación de los padres y su ocupación laboral, ordenado en cuartiles.
Cuadro 7. Puntajes promedio en Capacidad Lectora de varios países,

por cuartiles del índice ISO 6


País

Muy bajo

Bajo

Alto

Muy Alto

Dif. Muy Bajo /Muy Alto

OCDE

463

491

515

545

82

Argentina

379

393

440

483

104

Chile

373

388

420

466

93

Fuente: Min. Educ. Argentina – DINIECE 2004.

Los puntajes obtenidos por los estudiantes de los países más desarrollados no sólo son más altos en todos los segmentos socio-culturales que los correspondientes a Argentina y Chile, sino que además es menor la diferencia de rendimiento entre quienes pertenecen a los grupos menos y más favorecidos. Los resultados chilenos, por su parte, aparecen como más equitativos que los argentinos, de manera coherente con la información presentada en el cuadro 5.


5.- Conclusiones: políticas educativas, aprendizajes y equidad social.
Ninguna correlación entre las políticas implementadas en la década del noventa en Argentina, Chile y Uruguay, y los resultados educativos expuestos, puede postularse sin una serie de salvaguardas de consideración.
En primer término, y como expusimos más arriba, los factores asociados al aprendizaje son de diversa naturaleza, y por tanto no puede asignarse linealmente a las políticas implementadas el estado de situación en términos de calidad y equidad. Segundo, si bien ya han transcurrido varios años desde su implantación, es conocido que los efectos de las políticas de transformación de la enseñanza se materializan con considerable rezago, no siendo evidente cuál es el momento de su madurez para ameritar su evaluación. Tercero, no disponemos aún de series históricas suficientes de mediciones de aprendizajes, de manera tal de identificar un antes y un después de las políticas analizadas, que permita postular que las modificaciones registradas entre ambos momentos es consecuencia de las mismas.
Pero aún con estas prevenciones, y a cuenta de desarrollos más fundamentados, se pueden proponer algunas hipótesis, que ambientan aprendizajes de las distintas peripecias nacionales y promueven análisis más extendidos:


  1. Ninguna de las distintas estrategias políticas de reforma llevadas adelante en los tres países -que podrían esquematizarse como estatista descentralizadora en el caso argentino, mercantilizadora en el chileno y estatista tradicional en el uruguayo-, han bastado hasta la fecha para alcanzar niveles internacionalmente aceptables en los aprendizajes de los estudiantes de quince años de edad evaluados en las pruebas PISA, ni una distribución social del conocimiento relativamente homogénea. Ya que ni las soluciones ortodoxas ni las heterodoxas parecen remedo suficiente para el malestar educativo, se hace conveniente un replanteo de los diagnósticos y alternativas que trascienda los límites estrechos de la discusión planteada en los años anteriores.




  1. Chile ostenta en el nivel analizado un índice de cobertura muy elevado, cercano al de los países desarrollados y superior al de los otros casos estudiados, lo que constituye de por sí un logro significativo. Además, y aunque no se han analizado en este documento, los resultados comparativamente favorables a Chile en términos de repitencia y rezago están alineados con el de cobertura. Claramente, en este rubro constituye una experiencia digna de análisis.




  1. En términos de calidad, los resultados de los aprendizajes obtenidos en los tres casos nacionales son relativamente homogéneos, aunque con algunos matices que contradicen asunciones más o menos generalizadas. Los estudiantes de un sistema tradicional como el uruguayo (centralizado, jerárquico, burocrático, escasamente participativo), que según los supuestos de esta generación de reformas no sería el más apto para la consecución de estándares superiores de calidad, obtienen consistentemente puntajes algo superiores a los de sus pares argentinos y chilenos. Esto invita a rever las estrategias de reforma estructural en el gobierno y el financiamiento del sistema, y a considerar sin preconceptos la pertinencia de transformaciones más acotadas en el gerenciamiento y en los lineamientos de políticas dentro de cánones de gestión más o menos clásicos.




  1. Si se atiende a la distribución del conocimiento, los indicios presentados también cuestionan ciertos presupuestos teóricos. Luego de una reforma de cuño privatista, asociada por buena parte de la literatura con una mayor desigualdad, el sistema chileno exhibe en las pruebas PISA brechas menores entre los rendimientos de los mejores y peores estudiantes, e incluso entre los correspondientes a estudiantes de distintos estratos sociales. Esta constatación -provisoria y limitada- es especialmente llamativa si se tiene en cuenta que la sociedad chilena es, junto a la brasileña, la más desigual del continente en la distribución del ingreso. ¿Es posible, entonces, que un sistema educativo mercantilizado inserto en una sociedad segmentada, alcance cotas relativamente aceptables de equidad? ¿Se ha operado una relativa nivelación por el éxito de los programas compensatorios que se ejecutan sistemáticamente desde hace varios años? En todo caso, estas observaciones requieren de una indagación más detallada.

A título de reflexión final, es oportuno señalar que a nivel de decisores y actores educativos es ostensible cierta fatiga por las promesas no cumplidas de las reformas. El evidente impacto negativo de las condiciones sociales generales sobre los procesos de enseñanza suele repercutir más allá de la crítica a catálogos de acción particulares, y cuestiona incluso la aptitud y relevancia de las propias políticas educativas en tanto tales para producir cambios significativos en la calidad y equidad de la enseñanza. No obstante, abundante evidencia comparada atestigua la repercusión de lineamientos de políticas sectoriales asumidas con amplios consensos políticos y sociales y mantenidas en el tiempo, e incluso el impacto específico de medidas concretas. Aún dentro de los márgenes de acción relativamente estrechos que permiten las condicionantes sociales y económicas -especialmente en países subdesarrollados como los nuestros- el rol de lo político y de las políticas en la arena educativa es inexcusable.



BIBLIOGRAFÍA CITADA


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República Oriental del Uruguay – Administración Nacional de Educación Pública. 2004. Primer Informe Nacional PISA 2003 Uruguay. MEC, Montevideo.

1 Agradezco los aportes y comentarios de mis colegas Ana L. De Giorgi, Eduardo González y Paulo Ravecca.

2 Contra el proyecto redactado por Varela, el Poder Legislativo impuso la obligación de la enseñanza de la religión católica, pero luego ésta se redujo a apenas 15 minutos diarios. Años después, en 1909, se suprimió por ley la enseñanza religiosa en escuelas públicas.

3 Entre los documentos principales deben citarse Priorities and strategies for education (World Bank 1995), Educational change in Latin America and the Caribbean (World Bank 1999) y Reforma de la educación primaria y secundaria en América Latina y el Caribe (BID 2000).

4 Programme for International Student Assessment de la OCDE, que cuenta además con países invitados.

5 El nivel 1 se define de la siguiente forma: “El estudiante es capaz de localizar una o más piezas de información explícitamente establecida y de acuerdo con un único criterio; identificar el tema principal o la intención del autor en un texto sobre un tema conocido; realizar conexiones simples entre la información en el texto y el conocimiento cotidiano. Típicamente, la información requerida es visible y hay escasa o nula información que compita. El estudiante es explícitamente orientado a considerar factores relevantes en la tarea y en el texto”.

6 No se dispone de esta información para Uruguay.

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